Thuis
Contacten

    Hoofdpagina


2 Theoretisch kader 2

Dovnload 141.15 Kb.

2 Theoretisch kader 2



Pagina1/3
Datum17.09.2018
Grootte141.15 Kb.

Dovnload 141.15 Kb.
  1   2   3

Concept 4.[2]: hoofdstuk 2 Theoretisch kader, scriptie Jurjen Visser en Erik van Berge Henegouwen, mei 2006

Inhoudsopgave hoofdstuk 2, scriptie Jurjen Visser en Erik van Berge Henegouwen




2 Theoretisch kader 2

2.1Overlegcultuur 2

2.2Netwerkbenadering 3

2.3 Afhankelijkheden in Netwerken 6

2.4 Ontwikkeling van beleidsspelen, ronden, impasses en doorbraken 9

2.5 Centrale spelers en percepties 11

2.6 Perceptie op de oplossing van de knelpunten (in beleid) 13

2.8 Management van het netwerk 13

2.9 Procesontwerp 16

2.10 Round up 18





  1. Theoretisch kader


Deze inleiding wordt aangepast zodra het hfdst def. is

Aan de hand van de in hoofdstuk 1 geformuleerde probleem- en doelstelling van het onderzoek wordt in dit hoofdstuk het theoretische kader van het onderzoek beschreven. Dit bestaat uit drie delen:
Voor ons onderzoek zijn een aantal theoretische noties relevant. Dit zijn theorien rondom netwerken, netwerken bestaan uit actoren en spelers die op enigerlei wijze belang hebben bij het project, etc. etc. …..door het hebben deze noties kan de onderzoeksmethode worden ontwikkeld

    1. Overlegcultuur


De overlegcultuur zit in onze volksaard: Abraham Kuijper refereerde al in oktober 1880 aan ‘polder-kringen’, waar de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor het droog houden van huis en land nadrukkelijk werd gevoeld1. De geschiedenis toont aan dat de huidige manier van werken door de Nederlandse staat een traditionele, eeuwenoude, manier van werken is. Het zogenaamde ‘dealing and wheeling’ tussen verschillende actoren, het sluiten van compromissen tussen verschillende belangen, zijn eeuwenoude Nederlandse tradities. Het sturen door een sterke centrale staat heeft in dit land nooit bestaan. Besturen is over het algemeen altijd een zaak geweest van onderhandelen, overtuigen en het sluiten van compromissen2. De historische basis van de overlegcultuur, consensusdemocratie in Nederland hangt samen met de “verzuiling”; wat inhield een verdeling van de samenleving in verschillende groepen met verschillende geloven en bijbehorende organisaties3. Feitelijk is de overlegcultuur al begonnen ten tijde van de republiek in de 17e eeuw.
De Nederlandse overlegpolitiek vindt zijn basis in grofweg twee stromingen, het pacificatiemodel en het neocorperatisme.

Lijphart heeft het pacificatiemodel ontwikkeld om aan te geven hoe dat een zo gefragmenteerde samenleving, die verdeeld is in vele verschillende/tegenstrijdige groepen, met verschillende culturen en instuties4 (de zogenaamde zuilen), er toch politieke stabiliteit kon bestaan. De oplossing van Lijphart voor deze paradox is dat de top van deze zuilen gezamenlijk consensus bereikte door het sluiten van pragmatische compromissen. Hiermee werden de “kloven” tussen de verschillende zuilen gedicht en ontstond consensus.


Naast en binnen het pacificatiemodel speelt de theorie van het liberale corporatisme5 of neocorporatisme een prominente rol. De theorie richt zich sterker dan het pacficatiemodel op de relatie tussen de politiek bestuurlijke arena enerzijds en de belangengroeperingen anderzijds. Het neocorporatisme kenmerkt zich door vrijheid van vereniging en groepsautonomie. Mede op grond hiervan blijft binnen het neocorporatisme de mogelijkheid van terugtrekken (exit) van de belangengroeperingen uit de corporatistische overlegstructuren als optie uitdrukkelijk open6.

De belangrijkste functie van het neocorperatisme is het in vredige banen leiden van de onderlinge belangentegenstellingen tussen de partijen. Het vult het door Mayntz en Sharf geconstateerde hiaat ten aanzien van consensusbouw7. Landen met een neocoporatistische overlegcultuur, zoals Nederland, blijken dan ook beter in het terugdringen van bijvoorbeeld problemen rondom luchtverontreiniging, en in ieder geval op een nationaal niveau verenigen van groen en groei met elkaar. Dit gaat beter dan bijvoorbeeld bij een pluralistische structuur van belangenrepresentatie in de beleidsvorming8.

Het voorgaande historische besef onderschrijft het uitgangspunt dat sterke top-down sturing door een staat van de – Nederlandse – samenleving altijd al relatief geweest is.
De basis voor de sterke overlegpolitiek in Nederland vloeit dus voort uit het besef dat één partij het niet alleen red. Het poldermodel, dat van oorsprong een sociaal economisch model is, is dan ook gebaseerd op overleg tussen overheid, werkgeversorganisaties en vakbonden, zoals in de SER. Maar in feite werd dit model ook al aan het einde van de 19e eeuw, voor de regulering van de waterhuishouding die de grenzen van de bevoegde waterschappen overschreden.

Vroegtijdig overleg is een investering maar wel een die later in het beleidsproces het draagvlak vergroot en de effectuering van maatregelen vereenvoudigt (kwaliteit x Aceptatie). Het succes van het poldermodel en daarmee de overlegcultuur schuilt in het duurzame behoud van het overleg van verschillende actoren / partners en overheid met elkaar. Daardoor worden de verschillende belangengroepen in de samenleving zo goed mogelijk gehoord. De verschillende overlegpartners brengen de door hen gecontroleerde variabelen met elkaar in overeenstemming9.


In de volgende paragraaf worden de voorgaande noties doorvertaald in de netwerkbenadering. Het begrip netwerkbenadering zal geïntroduceerd worden om toe te passen op de beleidsprocessen, aangezien met behulp van het concept ‘beleidsnetwerk’ beleid kan worden geanalyseerd als het resultaat van een complex samenspel tussen verschillende publieke en private organisaties en individuen.


    1. Netwerkbenadering


De netwerktheorie tracht het beleidsproces te benaderen op een manier die meer aansluit bij de werkelijkheid. In de sociale wetenschappen wordt het begrip (sociaal) netwerk voor het eerst gebruikt in de jaren veertig en vijftig om de relaties van een individu of een organisatie met andere individuen of organisatie te analyseren en in kaart te brengen. Op die manier krijgt men zicht op iemands verbondenheid met en afhankelijkheid van anderen.
De netwerkbenadering is echter niet, zoals de historische beschrijving in de vorige paragraaf zou kunnen laten vermoeden, ontstaan als reactie op klassieke theorieën van de overlegpolitiek, maar als reactie op het zogenoemde rationele model van centrale sturing binnen de beleidswetenschappen. Terwijl dit rationele model uitgaat van een centrale actor, stelt de netwerkbenadering dat de overheid bij de vormgeving van beleid niet langer een autonome rol heeft maar een van de betrokken actoren is. Vaak wel als initiatiefnemer, maar lang niet altijd. De netwerkbenadering ontkent niet alleen het bestaan van een enkele beleidsbepalende autoriteit, maar tevens het bestaan van een vaste hiërarchische ordening. Met de ontkenning van een vaste hiërarchische ordening wordt bedoeld dat het niet meer voetstoots mag worden aangenomen dat de initiatiefnemer bovenaan de hiërarchie staat.In de netwerkbenadering wordt er van uit gegaan dat vooral wederzijdse afhankelijkheden bepalend zijn voor de hiërarchische ordening. Deze afhankelijkheden worden gebaseerd op de beschikbare middelen, kennis en invloeden van een bepaalde speler. Binnen de netwerken vindt een proces van coproductie plaats: een op basis van respect voor elkaars positie, zonder de rol van eenieder te ontkennen, georganiseerd proces van gemeenschappelijke beeldvorming dat is gericht op de ontwikkeling van een gezamenlijke beleidspraktijk in een arena van wederzijds afhankelijke actoren10.
Op grond van de voorgaande omschrijving kunnen grosso modo de volgende drie kenmerken van beleidsnetwerken worden gegeven:

1. Netwerken bestaan vanwege de wederzijdse afhankelijkheid tussen actoren.

2. Netwerken bestaan uit een variëteit van actoren met elk hun eigen doelen.

3. Netwerken bestaan uit relaties van een min of meer duurzame blijvende aard.11

Ad. 1: Netwerken bestaan vanwege de wederzijdse afhankelijkheid tussen actoren.

Netwerken bestaan uit stelsels van wederzijds afhankelijke publieke en private actoren die rond deze problemen met elkaar verbonden zijn en elkaar in hun doelstellingen en strategieën beïnvloeden. In dat sociale actiesysteem bepalen de interacties en strategieën van de verschillende actoren de voortgang en het product van het beleidsproces.


Ad 2: Netwerken bestaan uit een variëteit van actoren met elk hun eigen doelen.

Reeds is aangegeven dat een netwerk wordt gevormd door een geheel van actoren die publiek, semi-publiek of privaat van karakter zijn. Ieder van deze spelers heeft zijn eigen waarden, doelstellingen en belangen, die hij tracht te realiseren door instrumenten in te zetten waarmee hij andere actoren tracht te beïnvloeden. In een netwerkmodel wordt niet alleen door de overheid gestuurd. Ook private actoren ondernemen pogingen tot sturen en proberen - bijvoorbeeld - de overheid in een bepaalde richting te beïnvloeden. Beleidsnetwerken zijn daarmee sociale actiesystemen.


Ad 3. Netwerken bestaan uit relaties van een min of meer duurzame blijvende aard.

Vaak is het zo dat actoren onderling een afhankelijkheidsrelatie blijven houden. Een gemeente die aan een snelweg ligt zal zowel qua lusten als lasten afhankelijk blijven van die weg en de bijbehorende spelers in het netwerk. Een aanliggende gemeente is daarmee een speler van blijvende aard.


Management van het netwerk impliceert: het afwegen van verschillende waarden en een zoektocht naar innovatieve integrale oplossingen.

      1. Complexiteit in beleidsnetwerken

De beleidsproblemen waar beleidsnetwerken rond worden gevormd, zijn complexe problemen. Ze raken vele actoren, zowel in de publieke als in de private sfeer. Men spreekt daarom ook van multi-actor problemen. De verschillende actoren vormen de basiseenheden van een beleidsnetwerk. Het begrip actor wordt hier gebruikt om de organisaties en individuen aan te duiden die zich met eigen doelstellingen als afzonderlijke eenheden gedragen.


Als naar governance wordt gekeken vanuit een netwerkbenadering is governance meer dan de overheid alleen. Dan worden hier ook andere actoren bij betrokken zoals stichtingen, verenigingen en andere private organisaties. Netwerken functioneren in de governance benadering dan ook als een zelforganiserend, autonoom geheel12. Het is dan ook vaak verkeerd om in het kader van beleidsnetwerken de (gemeentelijke, provinciale, nationale, etc.) overheid als één actor te beschouwen, daar de verschillende administratieve diensten binnen deze overheden vaak als afzonderlijke eenheden optreden met eigen doelstellingen.
Hoewel het in beleidsnetwerken mogelijk is dat individuen in eigen naam optreden, zijn de actoren toch meestal organisaties of eenheden van organisaties die vertegenwoordigd worden door gemandateerde individuen.

 

De problemen waarbij beleidsnetwerken ontstaan, zijn vaak ook grootschalige problemen: ze raken actoren van verschillende bestuursniveaus. Op die manier zijn drie soorten van beleidsnetwerken van elkaar te onderscheiden. In een horizontaal netwerk zijn er afhankelijkheidsrelaties tussen actoren van hetzelfde beleidsniveau. Bijvoorbeeld tussen twee gemeenten of twee ministeries. In een verticaal netwerk bestaan er afhankelijkheidsrelaties tussen actoren die zich op verschillende beleidsniveaus situeren. Hiermee wordt gedoeld op de afhankelijkheid zoals die bestaat tussen gemeenten en provincie, of provincie en rijk. Een diagonaal netwerk tot slot is een combinatie van de twee vorige netwerken, waarbij overheidslagen die werkzaam zijn op hetzelfde en op andere beleidsniveaus van elkaar afhankelijk zijn. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat van alle genoemde voorbeelden van soorten netwerken meestentijds ook niet gouvernementele partijen deel uit maken.



 

De verschillende actoren in een beleidsnetwerk hebben bepaalde doelstellingen vanwege hun organisatie die de basis zijn waarmee zij in relatie treden met anderen. Deze doelstellingen kunnen soms in de loop van het proces door de individuen aangepast worden. Bovendien is het ook mogelijk dat een organisatie helemaal geen doelstellingen heeft, maar deze volledig laat afhangen van de oogst die de individuen in hun interacties kunnen binnenhalen.

De bestaande afhankelijkheidsrelaties in netwerken worden uiteengezet in de volgende paragraaf.



2.3 Afhankelijkheden in Netwerken


Om inzicht te krijgen in de complexiteit en samenhang binnen het netwerk kunnen we de interacties tussen actoren beschouwen als spelen.
Binnen netwerken bestaan afhankelijkheden tussen spelers, in deze paragraaf wordt geschetst waar deze afhankelijkheidsrelaties uit bestaan. In de voorgaande paragraaf is aangegeven dat netwerken bestaan uit een variëteit van actoren en/of partijen. Bijvoorbeeld rondom een Spoedwetproject de milieubeweging, bewoners, gemeenten etc.
De afhankelijkheid tussen spelers bestaat daarmee uit een diversiteit aan mate van georganiseerdheid en gevarieerde lagen van de actoren/spelers. Deze actoren zijn ook afkomstig uit verschillende sectoren (privaat/publiek) van de samenleving. Wat deze verschillende actoren met elkaar verbind is dat ze allemaal een bepaalde mate van afhankelijkheid van elkaar kennen.
De mate van afhankelijkheid tussen actoren kan als volgt worden weergegeven.
    Tabel 2.3.1: Typologie van afhankelijkheidsrelaties tussen actoren




Uitwisselbaarheid van de bron

Hoog

Laag

Belang van de bron









Hoog

Lage afhankelijkheid

Hoge afhankelijkheid

Laag

Onafhankelijkheid

Lage afhankelijkheid










Tabel: Gebaseerd op Koppenjan, J & Klijn E.H.(2004), table 3.4
Deze tabel kan als volgt wordt toegelicht.
Een belangrijk element in de definitie is de wederzijdse afhankelijkheid van de actoren. Aangezien men meer en meer te maken krijgt met complexe beleidsproblemen, zijn actoren niet meer in staat om de doelstellingen die zij formuleren naar aanleiding van die problemen, alleen te realiseren, zonder rekening te moeten houden met andere actoren. Verschillende actoren zijn op elkaar aangewezen om middelen te verkrijgen die zij nodig hebben om hun eigen doeleinden te realiseren.
Elke actor wordt echter in eerste instantie gedreven door eigenbelang: hij wil zoveel mogelijk eigen doelstellingen realiseren. Daarbij tracht hij zoveel mogelijk autonoom te blijven, en de mate van afhankelijkheid ten opzichte van andere actoren zoveel mogelijk te beperken. Er is met andere woorden een voortdurend spanningsveld aanwezig tussen dat eigenbelang en het behoud van zoveel mogelijk autonomie enerzijds, en het moeten opgeven van een deel van die autonomie voor het bereiken van de eigen doelstellingen anderzijds. Om zijn doelstellingen te realiseren, heeft een actor middelen of hulpbronnen nodig.
We kunnen hierbij onder andere denken aan:

  • Financiële middelen, relevant in het kader van financiering van complexe (ruimtelijke) problemen;

  • Productiemiddelen, belangrijk in het kader van bijvoorbeeld de eigendomsverhoudingen;

  • Competenties, nodig in het kader van autoriteit en formaliteit om beslissingen te mogen nemen;

  • Kennis, onder andere nodig om gedegen onderzoek te kunnen doen naar de aard van de problematiek en de oplossingen hiervoor;

  • Legitimiteit, belangrijk om draagvlak en gewicht te geven aan bepaalde beslissingen in het proces.

Deze hulpbronnen moeten in de ruimste zin opgevat worden. Hiermee worden in de eerste plaats financiële middelen en voldoende personeel bedoeld. Verder gaat dit ook over allerlei vormen van medewerking van andere actoren, over het tijdig kunnen beschikken over cruciale informatie en over goede contacten met doelgroepen of met leidende figuren. Wanneer een actor beschikt over hulpbronnen die andere actoren nodig hebben om hun doelstellingen te realiseren, dan worden die middelen eigenlijk machtsbronnen voor hem. In een beleidsnetwerk zijn de verschillende actoren niet gelijkwaardig in termen van machtsbronnen, zodat er verschillen bestaan in de machtsverhoudingen tussen die actoren. Een beleidsnetwerk bestaat met andere woorden uit asymmetrische relaties.


Omwille van het feit dat actoren elkaars hulpbronnen nodig hebben – en daarmee afhankelijk van elkaar zijn - ontstaan er tussen hen interacties of te wel spelen in netwerken. Er groeien vormen van wederzijdse afhankelijkheid in ruil voor de noodzakelijke hulpbronnen. In de loop van dit interactieproces gebruikten de verschillende actoren strategieën om hun afhankelijkheid te wijzigen. Met het oog op het realiseren van de eigen doelstellingen zal elke actor handelen volgens een strategie, waarbij hij zo weinig mogelijk van zijn eigen autonomie wenst op te geven. Er zijn verschillende mogelijke strategieën te onderscheiden. Een actor kan bijvoorbeeld streven naar samenwerking en tot afspraken trachten te komen met andere actoren. Hij kan er ook op uit zijn een coalitie te vormen met bepaalde actoren. Verder is het ook mogelijk dat hij eerder kiest voor competitie of zelfs doelbewust conflicten nastreeft met andere actoren. Actoren kunnen bijvoorbeeld ook informatie verstrekken, manipuleren of foute informatie verspreiden. Elke actor zal in zijn strategie wel rekening moeten houden met het strategisch handelen van de andere actoren. Zo ontwikkelt zich dan rond beleidsproblemen een dynamisch proces van strategisch handelen in een beleidsnetwerk. Deze procesdynamiek wordt vooral bepaald door actoren die de grootste sturingscapaciteit hebben.
Hierbij dienen we ons te realiseren dat partijen zich niet altijd bewust zijn van de onderlinge afhankelijkheid en soms hun eigen mogelijkheden of kracht overschatten. Zij zullen zich niet altijd voldoende rekenschap geven van het feit dat ze afhankelijk zijn van anderen. Dit is een van de hoofdredenen waarom ze hun doel niet bereiken.
Ook is het van belang om realisatiemacht en hindermacht te onderscheiden. Op het moment dat partijen het bezit hebben van een belangrijke en onvervangbare bron kan dit een probleem opleveren het bereiken van de doelen van andere actoren in het netwerk. Zij zullen dit vooral doen wanneer ze het idee hebben dat hun belangen worden geschaad door een bepaalde oplossing of wanneer ze denken dat ze een betere onderhandelingspositie bereiken door het opwerpen van barrières13.
In de volgende paragraaf wordt ingegaan op wanneer en hoe spelen ontstaan, maar eerst, ter illustratie, een voorbeeld van besef van wederzijdse afhankelijkheden en convergerende percepties tijdens het beleidsproces.

In het nu volgende kader wordt een voorbeeld gegeven van het verder oprekken van de normen door het samenwerken.


  1   2   3

  • Theoretisch kader
  • Overlegcultuur
  • Netwerkbenadering
  • Complexiteit in beleidsnetwerken
  • 2.3 Afhankelijkheden in Netwerken

  • Dovnload 141.15 Kb.