Thuis
Contacten

    Hoofdpagina


Beeld en werkelijkheid: een analyse van de adviezen van de Raad van State mr M. Tj. Bouwes

Dovnload 190.32 Kb.

Beeld en werkelijkheid: een analyse van de adviezen van de Raad van State mr M. Tj. Bouwes



Pagina1/6
Datum02.08.2017
Grootte190.32 Kb.

Dovnload 190.32 Kb.
  1   2   3   4   5   6

p:\email_sjablonen\logos\avoj_logo.gif p:\email_sjablonen\logos\avw_logo.gif



Beeld en werkelijkheid: een analyse van de adviezen van de Raad van State

mr M.Tj. Bouwes1

  1. Inleiding

Wat kwaliteit van wetgeving is, is niet zo eenvoudig aan te geven. Voor de regering zal dat vooral zijn het bereiken van politiek bepaalde doelen en dan bij voorkeur op zo kort mogelijke termijn. Voor burgers en bedrijven zal van belang zijn dat men niet onnodig belast wordt, in zijn rechten wordt beschermd of dat de wet eenvoudig kan worden toegepast. Een rechter wil duidelijke wetten die rechtmatig zijn en voldoende ruimte laten om recht te doen in het concrete geval. Uitvoeringsorganen willen uitvoerbare regelgeving. Het gaat dus om effectieve wetgeving die uitvoerbaar is, duidelijk, rechtmatig, niet nodeloos beperkend en eenvoudig te begrijpen.

Voor de wetgevingsjurist die met de voorbereiding van nieuwe wetgeving is belast, is kwaliteit min of meer een amalgaam van alle eisen die de verschillende partijen aan wetgeving stellen. Een voorstel moet voldoen aan de politiek of beleidsmatig bepaalde doelen, uitvoerbaar zijn, rechtmatig, in begrijpelijke taal gesteld zijn en voldoen aan de algemeen gehanteerde eisen van presentatie en inrichting. Daarbij moet er een toelichting op het voorstel worden gegeven die het parlement in staat stelt het voorstel te beoordelen en zo nodig te amenderen. Een wetgevingsjurist zal bovendien een voorstel zo inrichten dat een soepele parlementaire behandeling wordt bevorderd. In toenemende mate wordt ook snelheid van voorbereiding en inwerkingtreding als zwaarwegende kwaliteitseis gesteld. Betrokkenheid van belanghebbenden door openbaarheid van het voorbereidingsproces en door consultatie is een nieuwe loot aan de stam van kwaliteit.

Omdat eisen en verwachtingen van de deelnemers aan het wetgevingsproces en van de gebruikers van het eindproduct verschillen is het niet eenvoudig te meten wanneer een wet kwalitatief goed is. Evaluatie is een middel om de werking in de praktijk (“ex post”) vast te stellen 2 Uitvoerbaarheid en de handhaving in de praktijk kan men meten door uitvoerders, toezichthoudende autoriteiten en het handhavend apparaat te bevragen. In rechterlijke uitspraken kan de rechtmatigheid van wet- en regelgeving voorwerp van onderzoek zijn. Maar de wetgevingsjurist zal ook vooraf willen kunnen inschatten of het voorstel kwalitatief aan de maat is, dus voldoet aan de algemeen geldende eisen van wetgeving, en hoe de politieke, maatschappelijke en juridische ontvangst zal zijn. De adviezen van de afdeling advisering van de Raad van State zijn een goede maatstaf voor de kwaliteit en geven een indicatie van de thema’s die in het parlementaire debat zullen kunnen spelen. Uit de adviezen is af te leiden of gemaakte beleidskeuzes overtuigend zijn verantwoord, het voorstel juridisch aan de maat is, de grondwettelijke en Europeesrechtelijke toets kan doorstaan en voldoet aan algemene kwaliteitseisen die voortvloeien uit de Aanwijzingen voor de regelgeving of breed gedragen standpunten van algemeen wetgevingsbeleid. Ook zullen de “negatieve” adviezen door de openbaarheid ervan de publieke beoordeling van een voorstel kleuren. Inzicht in de advisering door de afdeling kan bijdragen aan betere voorstellen en beter onderbouwde voorstellen.3

Als hulpmiddel voor wetgevingsjuristen en beleidsmedewerkers die betrokken zijn bij de opstelling en toetsing van wetgeving is daarom een analyse gemaakt van de wetgevingsadviezen van de afdeling advisering van de Raad van State. In deze analyse zijn alle in 2013 gepubliceerde adviezen betrokken. In enkele gevallen wordt verwezen naar adviezen uit 2014 als zij nog een beter inzicht geven in de gedachtegang van de afdeling advisering. Het onderzoek richtte zich op een aantal terugkerende en voor alle ministeries relevante thema’s van wetgevingsbeleid. Er is niet onderzocht in welke gevallen de afdeling “conform” of anderszins heeft geadviseerd. Er is evenmin statistisch onderzoek verricht naar advies- of reactietermijnen of in hoeveel gevallen het advies van de afdeling is gevolgd. Van het laatste wordt bij de weergave van de adviezen wel een indicatie gegeven omdat op die wijze duidelijker wordt of de adviezen van de afdeling voor de departementen bruikbaar zijn.

De analyse is met een andere opzet een vervolg op een onderzoek van de sector wetgevingskwaliteitsbeleid van het ministerie van Justitie uit 2012 naar de negatieve dicta van de afdeling van de wetsvoorstellen van het kabinet Rutte I dat in een Actualiteitenbijeenkomst van de Academie voor wetgeving is gepresenteerd. Het onderzoek richtte zich op de vraag in hoeverre juist was de stelling in de media en van commentatoren dat het kabinet Rutte I meer negatieve adviezen van de Raad van State kreeg dan voorstellen van het kabinet Balkenende IV. Dat verschil zou dan vooral gelegen zijn in het feit dat wetsvoorstellen van dat kabinet vaker grondrechten of mensenrechten zouden schenden. Het onderzoek vond voor de veronderstelde toename van negatieve adviezen geen bevestiging. Grondrechten of het EVRM speelde bij slechts acht van de 57 negatieve adviezen. Daarbij vroeg de afdeling vaak om een betere motivering waarom een beperking van grondrechten gerechtvaardigd was. Ook uit de onderhavige analyse van de adviezen blijkt dat de onderbouwing van het voorstel naar het oordeel van de afdeling vaak beter kan.

In 2003 heeft de Universiteit Maastricht op verzoek van het ministerie van Justitie onderzoek verricht naar de adviezen van de Raad van State en onderzocht in hoeverre de Raad in de wetgevingsadvisering toetst aan de wetgevingskwaliteitseisen uit Zicht op wetgeving uit 1991. Conclusie van het onderzoek was dat de Raad de criteria van Zicht op wetgeving niet expliciet als uitgangspunt neemt. Er wordt nooit uitdrukkelijk naar verwezen, zij het dat de criteria soms letterlijk overeenkomen met de door de Raad zelf ontwikkelde criteria. De verklaring zou kunnen zijn de pragmatische werkwijze van de Raad. De adviezen zijn niet ingericht volgens een vaste systematiek en zijn niet vervat in termen van abstracte criteria. De adviezen zijn gericht op de casuïstiek van de voorliggende regeling waarbij de Raad ingaat op (onderdelen van) de wettekst en memorie van toelichting.

Het onderzoek van de Universiteit Maastricht had als vertrekpunt de vraag in hoeverre de kwaliteitseisen uit Zicht op wetgeving te herkennen waren in de adviezen van de Raad van State. Deze analyse heeft als vertrekpunt welke eisen uit de adviezen zelf naar voren en in hoeverre aan die eisen in de aan de Raad voorgelegde voorstellen werd voldaan. In zoverre is deze analyse beter te vergelijken met het legisprudentieoverzicht in de jaarverslagen van de Raad, sinds 2012 in haar geheel te raadplegen in de digitale versie van zijn jaarverslag. Deze analyse wil inzicht te geven in de redeneerlijn van de afdeling op een aantal regelmatig in de adviezen terugkerende horizontale thema’s.

De Raad pleegt in zijn jaarverslagen opgave te doen van de aantallen en percentages van de verschillende dicta. In het jaarverslag 2012 was dat niet gedaan, maar die gegevens zijn ons apart verstrekt. Ook voor 2013 is deze telling uitgevoerd. Men zou de dicta kunnen zien als een cijfer dat aan de kwaliteit van het wetsvoorstel of ontwerp-algemene maatregel van bestuur wordt gegeven. Uit de onderstaande overzichten blijkt dat het percentage zware dicta vrij constant is.









Adviezen verdeeld naar dictum per ministerie: 2012




ministerie

dictum 1

'conform'



dictum 2 'aandacht'

dictum 3 'rekening'

dictum 4

'niet dan nadat'



dictum 5

'niet aldus'



dictum 6

'niet'


% zwaar

(=dicta


4 t/m 6)

Totaal
aantal adviezen met dictum







Ministerie van AZ

3

2

3

 

 

 

 

8




Ministerie van BuZa

14

2

1

 

 

 

 

17




Ministerie van VenJ

35

3

41

7

 

 

8

86




Ministerie van BZK

42

3

15

4

2

 

9

66




Ministerie van OCW

17

3

11

4

 

 

11

35




Ministerie van Financiën

18

7

25

1

 

 

2

51




Ministerie van Defensie

3

1

1

1

 

 

17

6




Ministerie van SZW

23




22

5

 

 

10

50




Ministerie van VWS

31




10

2

2

 

9

45




Ministerie van I&M

73

5

26

4

 

 

4

108




Ministerie van EL&I

30

4

18

6

 

 

10

58




totaal

289

30

173

34

4

 

7

530





Adviezen verdeeld naar dictum per ministerie: 2013




ministerie

dictum 1

'conform'



dictum 2 'aandacht'

dictum 3 'rekening'

dictum 4

'niet dan nadat'



dictum 5

'niet aldus'



dictum 6

'niet'


% zwaar

(=dicta


4 t/m 6)

Totaal
aantal adviezen met dictum







Ministerie van AZ

5




1

 

 

 




6




Ministerie van BuZa

14

7




 

 

 




21




Ministerie van VenJ

35

8

20

7




 

10

70




Ministerie van BZK

33

8

16

6




 

10

63




Ministerie van OCW

18

2

4

3




 

11

27




Ministerie van Financiën

17

5

13

4

2

 

15

41




Ministerie van Defensie

5

2

1

0




 




8




Ministerie van SZW

17

2

9

3

1

 

13

32




Ministerie van VWS

17

3

13

3




 

8

36




Ministerie van I&M

65

2

27

1




 

1

95




Ministerie van EZ

12

2

9

2




 

8

25




totaal

238

41

113

29

3

 

8

424







  1. Delegatie

Volgens de Aanwijzingen voor de regelgeving geldt bij de keuze welke elementen in de wet zelf regeling moeten vinden en voor welke elementen delegatie is toegestaan, als richtsnoer het primaat van de wetgever. Bij de verdeling van de elementen van een regeling over de wet en algemeen verbindende voorschriften van lager niveau bevat de wet ten minste de hoofdelementen (Aanwijzing 22). Hoofdelementen zijn in ieder geval de reikwijdte en de structurele elementen en veelal ook de voornaamste duurzame normen. Verder ook de grondslag voor vergunningen, voorschriften over rechtsbescherming, sancties, toezichts- en opsporingsbevoegdheden, rechten en verplichtingen van burgers onderling en financiële aanspraken jegens de overheid (Aanwijzing 24). Elke delegatie van regelgevende bevoegdheid dient in de delegerende regelgeving zo concreet en nauwkeurig mogelijk te worden begrensd. Voor de begrenzing kan worden gedacht aan het concretiseren van de omstandigheden waarin van de bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt, van de te regelen onderwerpen en van de doeleinden waartoe de bevoegdheid mag worden gebruikt (Aanwijzing 25). Delegatie aan de minister wordt beperkt tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld (Aanwijzing 26).

In het advies over de Omgevingswet (33 962) plaatste de afdeling de keuze voor het niveau van regelgeving geheel in de sleutel van parlementaire democratie. Het vaststellen van algemene verbindende voorschriften door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk als wetgever, behoort volgens de afdeling tot een belangrijke verworvenheid van de parlementaire democratie in Nederland. Algemene verbindende voorschriften grijpen immers in in het dagelijkse leven van burgers en de activiteiten van bedrijven. Vanzelfsprekend kan het parlement niet bij de vaststelling van alle algemeen verbindende voorschriften worden betrokken. Veelal zal de bevoegdheid om bepaalde onderdelen van de wetgeving vast te stellen aan het bestuur moeten worden gedelegeerd. De essentie van een wettelijke regeling dient echter mede door het parlement te worden vastgesteld. Het gaat dan om de reikwijdte van de wet, de structurele elementen van een wettelijke regeling en de voornaamste duurzame normen. De verantwoordelijkheid van het parlement om de essentie van de wettelijke regeling vast te stellen brengt volgens de afdeling bovendien met zich dat de regelgevende bevoegdheid die de wetgever aan het bestuur delegeert, waar mogelijk wordt begrensd. Op deze wijze neemt het parlement medeverantwoordelijkheid voor de beslissing op grond van welk belang verplichtingen worden gesteld aan burgers, wat de globale inhoud is van deze verplichtingen, wat de materiële grenzen zijn van deze verplichtingen en welke instanties op grond van welke bevoegdheden de verplichtingen (eventueel) nader specificeren, uitvoeren en handhaven. Daarbij merkt de afdeling – wellicht ten overvloede – op dat een wet niet alleen als grondslag dient voor de instrumenten die de overheid kan inzetten om publieke belangen te verwezenlijken, maar ook de legitimatie en begrenzing vormt van de interventies van de overheid in de samenleving. Daarbij dient een evenwicht te worden gevonden tussen de noodzaak om ten behoeve van het publieke belang te interveniëren enerzijds en de rechten van de betrokken burgers anderzijds. De betrokkenheid van de volksvertegenwoordiging is daarbij essentieel. Het totstandkomingsproces van de wet in formele zin dwingt volgens de afdeling bovendien tot een uitvoerige openbare behandeling en daardoor mogelijk tot een zorgvuldigere afweging.

  1   2   3   4   5   6

  • Beeld en werkelijkheid: een analyse van de adviezen van de Raad van State mr M.Tj. Bouwes
  • Adviezen verdeeld naar dictum per ministerie: 2013

  • Dovnload 190.32 Kb.