Thuis
Contacten

    Hoofdpagina


De Digitale Overheid en de wet

Dovnload 0.59 Mb.

De Digitale Overheid en de wet



Pagina12/13
Datum05.12.2018
Grootte0.59 Mb.

Dovnload 0.59 Mb.
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   13

4.8.4 Schriftelijkheidsvereiste

De schriftelijke inrichting van het formele documentenverkeer maakt gebruik van traditionele vormen van authenticatie van formele documenten. Nota's en minuten worden met de hand geparafeerd. Zo'n paraaf drukt de goedkeuring of instemming van de parafant uit en heeft daarmee een functie als die van de handtekening onder een akte of overeenkomst. Nota's en minuten hebben een met authentieke akten vergelijkbare functie, al zijn ze bewijsrechtelijk niet met authentieke akten op een lijn te stellen. Nota's en minuten hebben de bewijskracht van geschriften-niet-akten. De vraag naar de rechtsgeldigheid van nota's en minuten is, voor het interne documentenverkeer, overigens niet direct relevant. Nota's en minuten betreffen voorbereidingshandelingen die resulteren in besluiten of geschriften die namens de bewindslieden van OC&W uitgaan. Pas op dat moment speelt de rechtsgeldigheid van de documenten een grote rol. Echter ook als voorbereidingshandelingen hebben de formele stukkenwisselingen een juridische betekenis, nu ze gebruikt kunnen worden om te achterhalen wie zijn paraaf heeft gegeven met welk commentaar of met welke wijzigingen. Die paraaf-historie van een stuk kan bijvoorbeeld relevant worden in beoordelingstrajecten van functionarissen, bij vraagstukken rondom de politieke verantwoordelijkheid, in verband met parlementaire enquêtes, of bij straf- of civielrechtelijke onderzoeken.

Met de digitalisering van de formele documenten zoals nota's en documenten kunnen op dit terrein enkele juridische knelpunten optreden. Die knelpunten zullen niet zozeer op het terrein van de externe rechtsgeldigheid van de nota's of minuten liggen. Zoals gezegd spelen en minuten daar geen grote rol. Of minuten of nota's nu schriftelijk of elektronisch zijn op- of neergeslagen maakt voor de toelaatbaarheid als bewijsmiddel, of de bewijskracht weinig uit: zowel in civiele-, bestuursrechtelijke- als strafrechtelijke procedures kunnen ze tot bewijs strekken en zowel papieren als elektronische versies hebben de bewijskracht van een ‘geschrift’ (in het strafrecht) of een ‘geschrift-niet-akte’ (in het civiele recht). De elektronische- dan wel papieren vorm van documenten is daarentegen wel van belang voor de betrouwbaarheid van het bewijsmateriaal.

Knelpunten kunnen er verder optreden op het terrein van de interne ambtelijke status van een elektronische nota of minuut. Ten eerste bestaan, bij afwezigheid van een uniek document, allerlei mogelijke bronnen van misverstand. In de systemen die het elektronische formele documentverkeer besturen in het proeftraject zijn, om de authenticiteit van documenten te kunnen bewaken verschillende vormen van versiebeheer mogelijk gemaakt. Dat versiebeheer bestaat er dan in dat tot uitdrukking wordt gebracht welke versie van een nota of minuut ter parafering wordt aangeboden. Daarbij kunnen verschillende problemen met betrekking tot de interne authenticiteit van een dergelijk elektronisch document ontstaan. Ten eerste zal er bij de parafant nooit (meer) totale zekerheid bestaan over wat de laatste versie van een elektronisch aangeboden nota of minuut is. De eenvoud waarmee elektronische versies kunnen worden aangemaakt samen genomen met de mogelijkheid die de elektronische systemen bieden tot parallelle aanbieding van stukken ter parafering kunnen er toe leiden dat de ‘face value’ van een nota of minuut sterk vermindert. Indien het mogelijk is om versies van een en hetzelfde stuk in het paraferingscircuit te brengen dan kan dit tot een gevoelige vermindering van de authenticiteitswaarde van formele documenten leiden. Vermindering van de authenticiteitswaarde van een nota of minuut legt de bijl aan de wortel van het formele documentenverkeer. Onduidelijkheid over de status en de versie van een formeel stuk dat in een paraferingsroute is gebracht dient dan ook te allen tijde te worden voorkomen.

Een verder mogelijk juridisch knelpunt dat rondom de authenticiteit van een elektronisch document kan ontstaan is de vraag naar de authenticiteit van de paraaf. Momenteel is de paraaf een kenteken van echtheid. Andere parafanten herkennen de paraaf van een parafant, alsmede - het al even persoonlijke - handschrift waarmee kanttekeningen op de nota of minuut zijn aangebracht. In enkele scenario's van het digitaal ondersteunde formele documentenverkeer wordt die handgeschreven paraaf vervangen door een elektronisch teken of een code (‘afvinken’). De authenticiteit van de paraaf verwordt daarmee tot een herkenbaarheid voor het systeem: door een username, gekoppeld aan een password, maakt een gebruiker zich kenbaar aan een systeem dat hem/haar bij positieve identificatie rechten toestaat. De herkenbaarheid voor de andere parafanten in de paraafroute van een stuk is echter gering. Daarbij komt dat door de mogelijkheid tot parallelle aanbieding van een stuk aan mede-parafanten (nu gebeurt dat nog sequentieel) parafanten vaak niet meer zullen weten wat hun medeparafant van een stuk vindt of welke opmerkingen/wijzigingen deze bij een stuk had. Elektronisch documentenverkeer maakt het mogelijk grote gedeelten van de medeparaafroute aan het zicht van andere parafanten te onttrekken. De authenticiteit van een nota of minuut lijdt hieronder. Het is zelfs waarschijnlijk dat er een grijs papieren circuit zal ontstaan waarbij uitdraaien van minuten en nota's een mogelijke semi-officiële status zullen gaan krijgen. Het behoeft weinig betoog dat op dat moment de authenticiteitsproblemen exponentieel toenemen.

4.8.5 Autorisatie en beveiliging

Elektronisch berichtenverkeer, dus ook het elektronische formele documentenverkeer, draagt tal van mogelijkheden tot manipulatie in zich. Wie zich succesvol bij een informatiesysteem weet te introduceren en te doen identificeren heeft een veelheid aan mogelijkheden tot malversatie. Nu is het zo dat ook situaties van schriftelijk documentenverkeer allerlei mogelijkheden tot misbruik kennen,86 maar de inspanningen die men zich moet getroosten om misbruik te maken lonen vaak de moeite niet. Elektronische systemen hebben de eigenschap dat ze vaak - via autorisatieprocedures - beter zijn te beveiligen dan het fysieke document. Dit doet echter niet af aan de mogelijkheid dat toch nog een - soms kleine kans - op misbruik bestaat.

Bij de implementatie van een elektronisch documentenverkeersysteem zal aandacht moeten worden besteed aan beveiliging. Een drietal beginselen staat aan de (juridische) basis van beveiliging. Het betreft de beginselen van vertrouwelijkheid (exclusiviteit), betrouwbaarheid (integriteit) en beschikbaarheid. Het eerste beginsel - vertrouwelijkheid of exclusiviteit - vereist dat slechts bevoegde personen toegang hebben tot infrastructuren en opgeslagen gegevens. Het tweede beginsel - betrouwbaarheid of integriteit - heeft betrekking op de volledigheid, juistheid en tijdigheid van informatie die via de infrastructuur wordt aangeboden. Het derde beginsel - beschikbaarheid - refereert aan de eis dat gegevens op ieder gewenst moment beschikbaar moeten zijn. Naast deze drie hoofdbeginselen kunnen nog enige aanvullende beginselen van toepassing zijn. Een voorbeeld is het beginsel van controleerbaarheid of transparantie. Dit beginsel richt zich op de controlemogelijkheden; vastgesteld moet, onder andere, kunnen worden of aan de eisen van vertrouwelijkheid, betrouwbaarheid en beschikbaarheid is voldaan.

In de situatie die zich bij OC&W voordoet, ligt de nadruk veelal niet op de vertrouwelijkheid (in de zin van confidentialiteit) van gegevens. Immers, in een bedrijfscultuur waar samenwerking en collegiaal overleg een belangrijke rol spelen, zal veelal geen sprake zijn van confidentialiteit van gegevens.87 Slechts ten aanzien van gevoelige gegevens zoals personeelsgegevens en (sommige) financiële gegevens geldt een verhoogde confidentialiteit.88 Bovendien wordt de lokatie van OC&W fysiek beveiligd door middel van een toegangscontrole bij de ingang en zullen derhalve weinig of geen onbevoegde personen in het gebouw te vinden zijn. Ook is het netwerk van OC&W op het moment niet zonder meer extern toegankelijk. Een aspect van vertrouwelijkheid dat wel in alle gevallen direct relevant is, is de toegang tot bestanden: niet geautoriseerde personen zullen niet in staat moeten zijn om gegevens te veranderen. De andere aangehaalde principes blijven onverkort van toepassing; betrouwbaarheid, beschikbaarheid en transparantie van gegevens blijven essentiële eisen om tot een goed gegevensbeheer te komen.

Als het mogelijk wordt om toegang te krijgen tot het netwerk van OC&W vanaf een dislocatie (thuiswerken) kan de beveiligingsproblematiek acuter worden. Er moet dan enerzijds aandacht worden besteed aan de beveiliging van de toegang tot het netwerk, en anderzijds aan de beveiliging van het dataverkeer. Als wordt gewerkt met belangrijke gegevens zal een oplossing als Virtual Private Networking of IP-tunneling moeten worden toegepast. Ook kan het eventueel nodig zijn om van encryptie (elektronische handtekeningen) gebruik te maken.

Een volwaardige beveiligingsstructuur bestaat uit een constellatie van onderling afgestemde technische, organisatorische en fysieke voorzieningen. Bij het tot stand brengen van deze constellatie zal een aantal juridische randvoorwaarden in aanmerking moeten worden genomen (zie paragraaf 2.5).

In de praktijk zal aan de juridische aspecten van beveiliging aandacht worden besteed in samenhang en tegelijkertijd met de overige aspecten van beveiliging. In concreto kan worden gedacht aan zaken als fysieke toegangscontrole, logische toegangscontrole (user-id’s en passwords), goede, transparante autorisatieprocedures, procedures die voorkomen dat de integriteit van bestanden wordt aangetast (bijvoorbeeld een ‘lock’ op een bestand dat wordt bewerkt), registratie van personen die gegevens opvragen en bewerken, enz.

4.8.6 Openbaarheid

Het spiegelbeeld van de beveiligings-aspecten van een elektronische documentenverkeer betreft de openbaarheid van gegevens. Op zich is de openbaarheid van gegevens bij de digitalisering van het formele documentenverkeer zelf geen relevant thema. Slechts ten aanzien van de uitkomst van het formele documentenverkeer speelt die vraag of stukken al dan niet openbaar gemaakt te hoeven worden. Om stukken effectief openbaar te kunnen maken moeten ze natuurlijk op een zodanige manier zijn opgeborgen en gearchiveerd dat waar nodig inzage of afschrift kan worden verschaft.

Aan de gehoudenheden tot openbaarmaking onder de Wob doet digitalisering van het formele documentenverkeer ook niet toe of af. Het debat over de vraag of elektronische gegevens al dan niet onder de Wob kunnen vallen, en of mitsdien ook elektronische gegevens openbaar moeten worden gemaakt, is met het huidige Wob instrumentarium goed op te lossen (zie paragraaf 2.7). Nota's en minuten resulteren immers in ‘documenten’ zoals bedoeld in artikel 3 Wob, die, indien zich geen van de uitzonderingen voordoen, dienen te worden verstrekt op verzoek. Dit betekent dat een kopie van het document dient te worden verstrekt. De stand van zaken is momenteel dat de minister zich op het standpunt stelt dat in principe ingevolge de Wob ruimhartig wordt gereageerd op verzoeken om informatie in digitale vorm (zie paragraaf 2.7.2). De gegevens die in het formele documentenverkeer worden gewisseld zullen veelal kunnen gelden als gegevens van administratieve aard, of ondersteuningsgegevens, die naar gelang van hun inhoud al dan niet direct verband kunnen houden met een bestuurlijke taak. Is er sprake van een direct verband met de uitoefening van een bestuurlijke taak, bijvoorbeeld bij de voorbereiding van een vergunning, dan zullen de gegevens uit nota's en minuten op verzoek moeten worden verstrekt, tenzij zich een van de Wob uitzonderingsgronden voordoet. De verstrekking van administratieve of ondersteuningsgegevens uit de voorbereidingsfase van een beleidsbeslissing kan onder de Wob afstuiten op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer of een van de andere uitzonderingsgronden van de Wob artt. 10 en 11. Het elektronisch maken van het formele documentenverkeer zal hierin geen verandering brengen.

Ook bij de gehoudenheid tot informatiestrekking uit eigen beweging o.g.v. art. 8 Wob verandert er weinig indien wordt overgegaan tot elektronisch documentenverkeer. Een uitzondering op deze stelling wordt gevormd door de spanning die bestaat tussen het Auteursrecht en de openbaarheidswetgeving als het gaat om auteursrechtelijk beschermde werken (zie paragraaf 2.2.2). Omdat het formele documentenverkeer resulteert in documenten (die eenvoudig reproduceerbaar zijn) zijn er op dit vlak geen grote verschuivingen te verwachten. Volgens het geldende kabinetsstandpunt moet ruimhartig worden gereageerd op verzoeken tot het verstrekken van digitale kopieën en digitale afschriften uit gegevensbestanden (zie paragraaf 2.7.2). Het elektronische documentenverkeer maakt het daarnaast eenvoudiger om elektronisch voorbereide documenten te openbaren89 hetgeen discussie geeft over een nieuwe invulling van de Wob-grondslag.



4.8.7 Samenvatting en conclusies

Een project als de digitalisering van het formele elektronische documentenverkeer kent een eigen dynamiek. Op dit ogenblik wordt de organisatie van het formele documentenverkeer beheerst door de eisen die schriftelijke formele documentbehandeling nu eenmaal stelt. Die eisen zijn momenteel maatgevend voor de manier waarop de elektronische documentenverkeer in de proef wordt ingericht. De specificaties voor de functionaliteit van het beoogde systeem voor elektronische begeleiding van het documentenverkeer zijn ontleend aan de momenteel bestaande schriftelijke praktijk. Indien die praktijk elektronisch wordt, veranderen daardoor waarschijnlijk ook de verwachtingen en wensen die de gebruikers aan zo’n systeem stellen. Ook zal pas bij het werken met het elektronische systeem ten volle kunnen blijken, welke procedures en routines het best passen bij de elektronische verwerking van formele documenten. Aspecten van deze dynamiek worden ook wel aangeduid met de term ‘business process re-design’, waarmee wordt aangeduid dat organisaties veelal na verloop van tijd reden zien hun bedrijfsprocessen aan te passen aan de nieuwe realiteit van digitale informatievoorziening die ze voor de ondersteuning van vroegere bedrijfsprocessen hebben doorgevoerd. Deze dynamiek heeft ook betekenis voor de inschatting van juridische risico's Sommige van de juridische knelpunten zijn nu nog niet te voorzien, nu ze pas zullen ontstaan op het moment dat de ‘elektronische routine’ zich ontwikkeld. In het onderzoek naar juridische aspecten van het elektronisch documentenverkeer bij OC&W werd daarom aanbevolen om op gezette tijden een juridische ‘audit’ te houden en het systeem (inclusief de afspraken, procedures en routines die het gebruik van het informatiesysteem regeren) te testen.90 De juridische problemen die tijdens dit onderzoek zijn gesignaleerd, tezamen met de technische obstakels en de verwachte kosten van het project, hebben geresulteerd in een beslissing van de Minister van OC&W om het project voor onbepaalde tijd uit te stellen.



  1. Conclusies

Een korte samenvatting van de belangrijkste conclusies staat in hoofdstuk1.

5.1 Inleiding

De voorgaande hoofdstukken bevatten zowel een inventarisatie van de voor de omgang met elektronische overheidsgegevens en -documenten relevante wet- en regelgeving, als een toespitsing van deze inventarisatie op een aantal gevalsstudies. Met deze toespitsing is beoogd de problemen te operationaliseren, nader in detail uit te werken alsmede aan te scherpen. Rode draad bij de toespitsing van het wettelijk systeem in de vijf gevalsstudies vormde een onderscheid in diverse informatieverwerkingsfuncties.

Welke conclusies kunnen uit zowel de inventarisatie als de toespitsing worden afgeleid? We hebben telkens in de laatste paragraaf van een gevalsstudies de belangrijkste bevindingen uit die gevalsstudie op een rij gezet. In het onderstaande presenteren we de conclusies die we kunnen trekken naar aanleiding van de bevindingen uit het voorgaande hoofdstuk alsmede de juridische inventarisatie in hoofdstuk drie.

We hebben er daarbij voor gekozen te abstraheren van concrete juridische domeinen en de conclusies te presenteren aan de hand van drie thema's die ons inziens van groot belang zijn voor een oordeel - zowel op beleidsniveau als in de dagelijkse praktijk van het elektronisch documentbeheer - over het wettelijk kader dat van belang is voor het beheren en bewaren van elektronische gegevensverzamelingen bij de overheid. Desalniettemin hebben de drie thema's wel weer een directe relatie met de juridische thematiek. De drie thema's zijn:



  1. de status van de gegevensverzameling

  2. de vorm van de gegevensverzameling

  3. de inhoud van de gegevensverzameling

Alle drie zijn ze van belang voor de juridische beleidsbepaling inzake de omgang met elektronische gegevensverzamelingen bij de overheid.

Op basis van de, aan de hand van deze drie thema's geformuleerde conclusies, stellen we vast dat de juridische problemen die naar voren treden ten gevolge van de inzet van informatie- en communicatietechnologie bij de omgang met elektronische gegevensverzamelingen door de overheid voor een deel aangepakt moeten worden op wetgevingsniveau. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen meer algemene wetten enerzijds, en op specifieke overheidsdomeinen gerichte wetgeving anderzijds. Een voorbeeld van een onderwerp op algemeen wetgevingsniveau dat de aandacht van de wetgever vraagt is de status van elektronische communicatie in relatie tot de vormvereisten die in het publiekrecht gelden (bijvoorbeeld het creëren van een wettelijke status van en specifieke randvoorwaarden voor elektronische overheidsbesluiten). Hiernaast zullen, wanneer specifieke bestuursorganen de stap naar een elektronische informatievoorziening zetten, ook de deze organen betreffende wetgeving en de eventuele uitvoeringsregels aangepast moeten worden. De situatie bij de Belastingdienst heeft laten zien dat een traject waarbij systeemontwikkeling en aanpassing van wetgeving parallel lopen, een succesvolle aanpak kan zijn.


Voor een belangrijk deel ligt de aanpak en het oppakken van de uitdagingen van de omgang met elektronische gegevensverzamelingen door de overheid, ook op uitvoeringsniveau. Als er iets is wat deze studie duidelijk heeft gemaakt is dat het toepasselijk wettelijk kader complex is voor hen die in de dagelijkse praktijk hieraan uitvoering moeten geven.

De materie is bepaald niet eenvoudig door de onzekerheid ten aanzien van de status van elektronische gegevensverzamelingen onder dit wettelijk kader en het scala aan uiteenlopende begrippen en wettelijke termen dat wordt gehanteerd, alsmede de frictie tussen de achterliggende belangen van diverse gelijktijdig toepasselijke wetten.

Wij achten het van groot belang dat de op uitvoeringsniveau verantwoordelijke personen ‘handen en voeten’ geven aan de concrete implementatie, operationalisatie en uitvoering van de toepasselijke wettelijke kaders en in dat verband concrete handvatten kunnen aanbieden voor de omgang met elektronische gegevensverzamelingen. Als aanzet hiertoe is het stappenplan uit hoofdstuk 2 opgesteld. Hiermee kunnen aan de hand van concrete vragen en overwegingen de belangrijkste aandachtspunten op hun juridische merites worden onderzocht. Dit in relatie tot de diverse informatieverwerkingsfuncties.
Wat betreft de drie thema's kunnen we het volgende meer specifiek concluderen.

5.2 De status van de gegevensverzameling

Als we het hebben over de status van de gegevensverzameling, dan wijzen we allereerst op de definities en het begrippenkader dat in de diverse toepasselijke wetten wordt gehanteerd. Om vast te kunnen stellen in welke mate deze wetten randvoorwaarden stellen aan het beheren en bewaren van elektronische gegevensverzamelingen, is het van belang het object van deze wetten voor ogen te houden. Immers, indien de gegevensverzameling gekwalificeerd kan worden als ‘bestuurlijke informatie’, daarmee doelende op een gegevensverzameling betreffende een bestuurlijke aangelegenheid hebben we te maken met het regime van de Wob. De Archiefwet 1995 is van toepassing voor zover de gegevensverzamelingen aangemerkt kunnen worden als ‘archiefbescheiden’. Daar waar de gegevens kunnen worden gekwalificeerd als persoonsgegeven is de privacywetgeving van toepassing. Vanuit het perspectief van het intellectuele eigendomsrecht zal de vraag beantwoord moeten worden of de gegevensverzameling aangemerkt kan worden als een ‘databank’ in de zin van de Databankenwet of een ‘werk’ in de zin van de Auteurswet.

Kortom: de toepasselijkheid van het wettelijke regime wordt bepaald door de juridische status van de gegevensverzameling. Alhoewel het een illusie is te denken dat tot een eenvormigheid van het begrippenkader kan worden gekomen, menen we wel dat - gegeven de toenemende interactie van de diverse wettelijke kaders - de wetgever veel nadrukkelijker dan nu het geval is aandacht moet hebben voor een meer eenvormig begrippenkader. Hiernaast zal men bij de operationalisering van de diverse wetten ook voldoende oog moeten hebben voor het ontbreken van deze eenvormigheid.
Een ander punt in relatie tot de status van de elektronische gegevensverzameling is de veel gehanteerde zinsnede onder een e-mail bericht “aan dit bericht kunt U geen rechten ontlenen”. Formeel is de status van een dergelijke vrijwaringsclausule nog onduidelijk. Desalniettemin menen wij dat het vanuit het oogpunt van de rechtsbescherming van de burger aannemelijk is dat een dergelijke zinsnede nu reeds overbodig is. In de rechtspraak is erkend dat ook mondelinge toezeggingen gerechtvaardigde verwachtingen kunnen wekken. Gesteld kan worden dat dit eveneens geldt voor elektronische mededelingen. Wanneer de overheid er serieus voor kiest haar communicatie met burgers, organisaties en andere instanties op elektronische wijze af te handelen, dient ze de consequenties daarvan in principe te aanvaarden en dergelijke standaard zinsnedes uit de e-mail-protocollen te schrappen.

Eventuele negatieve gevolgen kunnen worden vermeden door - afhankelijk van de specifieke communicatie - te kiezen voor de inzet van bepaalde technische en organisatorische waarborgen (elektronische handtekening, biometrie en encryptie-technieken).



5.3 Vorm van de gegevensverzameling

Ten tweede moeten we constateren dat de vorm van de gegevensverzameling een belangrijk aandachtspunt is. Relevant is hier of de gegevensverzameling oorspronkelijk op papier dan wel in elektronische vorm was vastgelegd. Kortom: is het originele document schriftelijk of digitaal. Bovendien: kan het originele document digitaal zijn? Het antwoord op deze vragen is van belang voor de uitleg of toepasselijkheid van diverse wettelijke bepalingen.


Archiefwet 1995

Allereerst is het antwoord van belang voor de diverse consequenties van de in de Archiefwet gestelde voorwaarden voor het in goede, geordende en toegankelijke staat brengen en bewaren van archiefbescheiden. Immers, is het origineel elektronisch aangeleverd (bijvoorbeeld een e-mail) dan kan formeel niet zo maar een papieren uitdraai worden gemaakt en de e-mail worden gewist. Iedere papieren uitdraai is immers als een vervanging aan te merken en daar is een machtiging voor vereist. Praktisch gezien is dit een onmogelijke situatie omdat het een enorme hoeveelheid werk met zich meebrengt. Wij achten het dan ook verstandig dat over de status van de schriftelijke uitdraai van bepaalde elektronische berichten een nadere afspraak, zoals bijvoorbeeld een standaardmachtiging, wordt gemaakt. Hiernaast blijkt dat alhoewel vragen als ‘welke elektronische documenten moeten nu precies bewaard blijven’ niet anders beantwoord moeten worden dan bij papieren documenten, de nieuwe dimensie van oorspronkelijk elektronische documenten wel belangrijke nieuwe keuzevragen inzake de te bewaren documenten met zich meebrengt. Ons inziens ontbreekt het op dit moment aan een adequate aandacht voor dit aspect.

Het onderscheid tussen archiefbescheiden die eerst in schriftelijke (papieren) vorm beschikbaar waren en die later zijn omgezet naar elektronische vorm en archiefbescheiden die vanaf het begin van hun levenscyclus slechts in elektronische vorm beschikbaar waren, is tevens van belang in het kader van de regeling voor het vervangen van originelen door reproducties In het eerste geval zijn er bij de vervanging geen bijzondere problemen. Er kan op normale wijze gewerkt worden met selectielijsten. In het tweede geval kunnen wel problemen optreden. In de eerste plaats is het onderscheid tussen originelen en reproducties niet duidelijk te maken. In de tweede plaats is het begrip ‘reproductie’ of ‘kopie’ moeilijk te hanteren. Vrijwel alle handelingen met elektronische documenten omvatten immers mede het maken van een kopie van het document. Gezien het verschil in het toepasselijk regime voor archiefbescheiden die voor permanente bewaring in aanmerking komen en voor archiefbescheiden waarvoor dit niet geldt, betekent dit dat reeds in de fase waarin archiefbescheiden geconcipieerd worden, rekening moet worden gehouden met het verdere traject dat de archiefbescheiden zullen doorlopen. Zie ook de brochure Het geheugen als actieve kracht91.
Vormvoorschriften en elektronische communicatie

In welke mate kunnen gegevensverzamelingen vanaf het begin van hun levenscyclus slechts in elektronische vorm beschikbaar zijn? Meer specifiek speelt hier de vraag in hoeverre in de communicatie tussen overheid en burger dan wel tussen overheidsorganen onderling vormvereisten (schriftelijk document, schriftelijke handtekening) een volledige elektronische afhandeling van de communicatie in de weg staan?

We stellen vast dat in diverse wettelijke regelingen inzake de communicatierelaties schriftelijkheidsvereisten zijn opgenomen. Daarbij kent de communicatie van overheid naar burger zwaardere eisen dan van burger naar overheid. Aan deze schriftelijkheidsvereisten ligt een diversiteit aan beweegreden ten grondslag, waarbij duidelijk wordt dat niet zonder meer kan worden overgegaan tot het vervangen van schriftelijke gegevensverzamelingen (documenten, stukken, etc.) door elektronische equivalenten. Zo staat bijvoorbeeld een ter inzage legging conform de Awb op schriftelijke wijze niet in een één op één verhouding met een ter inzage leggen op elektronische wijze. Ten behoeve van belangen als bewijswaardering en de rechtsbescherming van de burger, zullen bij de overstap van een schriftelijke communicatie op een elektronische communicatie extra technische en organisatorische waarborgen moeten worden ingebouwd. Men kan daarbij denken aan de inzet van een elektronische handtekening, biometrie en encryptie-technieken. Daarnaast is met het goed inrichten van een Documentair Informatiesysteem, waarin documenten worden vastgelegd, ook een vinger te houden aan de authenticiteit van documenten.
Wob

Tenslotte stellen we vast dat alhoewel de vorm van de gegevensverzameling bij sommige wetten geen belangrijke wijzigingen met betrekking tot de toepasselijkheid en uitwerking van de bepalingen heeft, het desalniettemin gewenst is de elektronische status te expliciteren. Een voorbeeld in dit verband is de Wob. Alhoewel diverse studies reeds hebben aangegeven dat de elektronische opslag van gegevensverzamelingen geen invloed lijkt te hebben op de toepasselijkheid van de Wob, lijkt het wenselijk dat deze conclusie expliciet in de wet gestalte krijgt.



5.4 Inhoud van de gegevensverzameling

Na de status en de vorm is het als derde van belang oog te hebben voor de inhoud van de gegevensverzameling. Twee juridische deelterreinen zijn hier van belang: de regels inzake de omgang met persoonsgegevens en de intellectuele eigendomsrechten. Is er sprake van een gegevensverzameling die mede persoonsgegevens omvat? Kan iemand bepaalde rechten, zoals een auteursrecht of een databankrecht op de inhoud uitoefenen? De voorgaande hoofdstukken hebben laten zien dat bij het beheren en bewaren van elektronische gegevensverzamelingen door de overheid beide juridische deelterreinen belangrijke consequenties met zich meebrengen.


Privacy

Bij beslissingen inzake het bewaren en archiveren van de gegevensverzamelingen zal er met de komst van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) aandacht moeten zijn voor de diverse voorwaarden die deze wet aan de verwerking van persoonsgegevens in het kader van bewaren en archiveren stelt. Waar de omgang met archiefbescheiden in het verleden niet door de privacywetgeving (Wpr) werd geraakt, verandert dat met de Wbp. Het noodzaakt tot een scherpe aandacht voor de nieuwe privacydimensie van het archiefbeheer. Zo is het van groot belang dat de procedure zoals die is opgenomen in de Archiefwet inzake het informeren van belanghebbenden omtrent de wijze waarop de overheid voornemens is om te gaan met de archiefbescheiden wordt nageleefd. Omdat de procedures inzake de omgang met archiefbescheiden - en aldus de daarin opgenomen persoonsgegevens - zijn neergelegd in de op te stellen selectielijst en het ontwerp van deze lijst conform de Awb-regeling inzake openbare voorbereidingsprocedures ter inzage moet worden gelegd, neemt de regering aan dat burgers in voldoende mate op de hoogte kunnen zijn van hetgeen met de hen betreffende gegevens gebeurd. Dit betekent dan natuurlijk wel dat aan deze procedure moet zijn voldaan. Voor de archiefbescheiden waarin persoonsgegevens vermeld staan die nog niet zijn overgebracht naar een archiefbewaarplaats, is in de toekomst de informatieplicht conform de Wbp van toepassing, hetgeen de aandacht van de verantwoordelijken voor deze archiefbescheiden vraagt. Nogmaals: de komst van de nieuwe privacywetgeving noodzaakt tot een scherpe aandacht voor de inhoud van de archiefbescheiden.


Intellectuele eigendomsrechten

Waar het de toegankelijkheid c.q. openbaarheid van de gegevensverzamelingen betreft ligt het belangrijkste punt van aandacht bij de belangenafweging tussen het wettelijke belang van openbaarheid (op grond van de Archiefwet resp. de Wet openbaarheid van bestuur) enerzijds en de op deze gegevensverzameling rustende auteursrechten resp. databankrechten anderzijds. Reeds uit de conclusies van de interdepartementale werkgroep ‘Wob-auteursrecht’ blijkt dat de uitkomst van deze belangenafweging onvoldoende wordt gedekt door de Auteurswet. Dit geldt eveneens voor de Databankenwet. Nu steeds meer overheidsorganen investeren in het digitaliseren van bij hen berustende gegevensverzamelingen en de gedachte leeft om hiermee de burger ook beter te kunnen bedienen (waaronder via een ambitieuze invulling van de actieve openbaarmakingsplicht m.b.v. het Internet), achten wij een wettelijke explicitering van de uitkomst van de voornoemde belangenafweging van groot belang. Op deze wijze maakt men aan de werkvloer duidelijk dat het belang van openbaarheid in bepaalde gevallen zwaarder kan wegen dan het belang van de auteursrechthebbende, maar dat dit geenszins betekent dat de beslissing tot openbaarmaking onder het Wob-regime dan wel Archiefwet-regime afbreuk kan doen aan eventuele auteurs- of databankrechten. Wij sluiten ons derhalve aan bij de aanbevelingen van de voornoemde werkgroep ‘Wob-auteursrecht’.

Aandacht voor de inhoud van de gegevensverzameling vanuit het perspectief van de intellectuele eigendomsrechten is tenslotte noodzakelijk met het oog op een eventuele wens tot de (commerciële) exploitatie van deze gegevensverzameling. Een dergelijke exploitatie zal in de praktijk niet mogelijk zijn indien het auteursrecht dan wel databankrecht niet is voorbehouden. Het lijkt in toenemende mate van belang dat de overheid op centraal niveau beleid ontwikkelt aangaande de wenselijkheid van het voorbehouden van het auteursrecht en sui generis recht ter zake van gegevensverzamelingen bij de overheid.

5.5 Tenslotte: digitaal of papier, een bewuste keuze

Tenslotte is het van belang dat de keuze om over te stappen op een elektronisch informatievoorziening een zeer bewuste keuze is, waarbij men voldoende de diverse voordelen heeft afgewogen tegen de diverse juridische, administratieve en organisatorische implicaties. Met name bij archiefbescheiden die gedurende een zeer lange termijn bewaard moeten worden, moet de keuze voor een volledige elektronische informatiehuishouding niet bij voorbaat vast staan. Van groot belang is het dan om voor ogen te houden in hoeverre naast de communicatie op elektronische wijze ook de mogelijkheid van communicatie op de traditionele schriftelijke of mondelinge weg open moet blijven staan. Indien Diensten Documentaire Informatievoorziening investeren in het digitaliseren van bij hen berustende archiefbescheiden, om zodoende de burger beter te kunnen bedienen, dan kunnen zij daarvoor kosten in rekening brengen. Voorwaarde is dan wel dat de burger ook het alternatief heeft de oorspronkelijke - veelal schriftelijke - bronnen kosteloos te kunnen raadplegen. Ook kan van een verdringing van de traditionele communicatievormen geen sprake zijn bij de besluitvormingstrajecten in relaties met de burger op grond van de Awb. Hier moet de burger de mogelijkheid behouden op schriftelijk dan wel mondeling contact. De elektronische besluitvorming(scommunicatie) komt hier naast en niet in plaats van de conventionele processen.

Kortom: een overheid die ambitieus is in de digitalisering van de diverse informatie- en communicatieprocessen zal altijd bewust stil moeten blijven staan bij de diverse maatschappelijke, juridische, administratieve en organisatorische implicaties van deze stap. Soms moet men ook ‘nee’ durven te zeggen tegen een volledige elektronische afhandeling.

1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   13

  • 4.8.5 Autorisatie en beveiliging
  • 4.8.6 Openbaarheid
  • 4.8.7 Samenvatting en conclusies
  • Conclusies Een korte samenvatting van de belangrijkste conclusies staat in hoofdstuk1. 5.1 Inleiding
  • 5.2 De status van de gegevensverzameling
  • 5.3 Vorm van de gegevensverzameling
  • 5.4 Inhoud van de gegevensverzameling
  • 5.5 Tenslotte: digitaal of papier, een bewuste keuze

  • Dovnload 0.59 Mb.