Thuis
Contacten

    Hoofdpagina


De Digitale Overheid en de wet

Dovnload 0.59 Mb.

De Digitale Overheid en de wet



Pagina5/13
Datum05.12.2018
Grootte0.59 Mb.

Dovnload 0.59 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13

3.4.2 Ratio schriftelijkheidsvereiste

Wat is de ratio van de wetgever om al die handelingen nu schriftelijk vast te laten leggen? Met andere woorden waarom is de overheid verplicht bepaalde informatie te creëren? In het privaatrecht is een hoofdreden voor het eisen van een geschrift de bescherming van partijen, waarbij de elementen als overijling, sterkere tegenpartijen en fraude worden aangevoerd. Daarnaast is het bevorderen van de rechtszekerheid een belangrijk facet. Deze elementen vinden we in zekere mate ook in het publiekrecht terug. In de overgang van middeleeuwen naar onze tijd speelden met name deze elementen een sterke rol. De sterke partij, koning en/of leenheer stond tegenover zijn baronnen/leenmannen eerder in een soort contractuele verhouding. Het schriftelijk vastleggen (zoals Magna Carta en De Blijde Incomsten) had primair ten doel het gewoonterecht te codificeren en te bestendigen23. Heden ten dage is dit element niet echt meer aanwezig, daar de overheid geschriften juist veelal gebruikt om nieuw recht te introduceren. We bespreken in het onderstaande de primaire overwegingen die momenteel ten grondslag liggen aan het schriftelijkheidsvereiste in de publieke sector.24


Het verantwoordingsbelang

Nederland kenmerkt zich door een democratische rechtsstaat. Om daaraan te kunnen voldoen zijn diverse, voor het schriftelijkheidsvereiste van belang zijnde, voorwaarden te onderkennen. Deze voorwaarden vinden we onder meer terug in het navolgende citaat uit de kamerbehandeling van de huidige Archiefwet. In de woorden van het VVD-kamerlid Dijkstal: “Tevens werd er op gewezen (in de Nota Archiefbeleid, auteurs) hoe belangrijk informatie is voor het goed functioneren van de democratie ... en voor de openbaarheid ... In het wetsvoorstel wordt gesproken over archiefstukken als belangrijk instrument. Gewezen wordt op de bestuurlijke zorgvuldigheid, de bestuurlijke controle, de onmisbaarheid voor de rechtsstaat, de cultuurontwikkeling en -participatie.”25 Concreet spelen in het kader van het verantwoordingsbelang de volgende vijf voorwaarden:


1. Trias Politica / Gedecentraliseerde eenheidsstaat

De leer der machtenscheiding heeft ook de Nederlandse Staatsinrichting beïnvloed. De eis van spreiding van macht heeft op twee wijzen gestalte gekregen. Horizontaal in een stelsel van elkaar wederzijds controlerende instanties, verticaal in de vorm van decentralisatie waarbij lagere rechtsgemeenschappen zoals gemeenten en provincies zelfstandige bevoegdheid hebben.26 Doordat handelingen van overheidsorganen schriftelijk worden vastgelegd is er een basis die controle mogelijk maakt. Zo heeft een parlementaire onderzoekscommissie de bevoegdheid over documenten te beschikken om de gang van zaken van het bestuur te controleren. In decentrale verhoudingen kan de Kroon naar aanleiding van een uitgevoerde controle een besluit van een lagere overheidsorgaan vernietigen.27


2. Openbaarheid van bestuur voor burgers

Burgers moeten inzicht hebben in het handelen van de overheid. De Grondwet eist van de diverse overheidsinstanties (bestuur art. 110 GW ; rechtspraak art. 121 GW ; wetgever art. 66 GW) dat zij openbaarheid betrachten. De idee van de democratische rechtsstaat speelt hierbij een belangrijke rol. Met name de laatste anderhalve eeuw heeft de overheid zich steeds meer in de samenleving gemengd. Deze toenemende sturing heeft in de samenleving geleid tot een grotere wens tot openbaarheid en inzichtelijkheid van het overheidshandelen. Daarnaast behoort ook de rechter die besluiten van de overheid moet toetsen, inzicht te krijgen in het besluitvormingsproces en de mate waarin de overheid zich aan de regels houdt.


3. Kenbaarheid burgers van hun rechten en plichten

Een kenmerk van het publiekrecht is dat de overheid eenzijdig rechten en plichten aan burgers kan opleggen. Er is dus sprake van een sterke partij (overheid) tegenover een zwakke partij (burgers). Bij het vorm geven aan het adagium, ‘een ieder wordt geacht de wet te kennen’ is de overheid noodzakelijkerwijs verplicht om de wetten en besluiten te publiceren of anderszins aan de burger kenbaar te maken. Daar niet iedereen aanwezig kan zijn bij een openbare vergadering van een overheidsorgaan moet de mogelijkheid worden geschapen achteraf kennis te nemen van de gang van zaken. Door middel van een geschrift wordt een groot publiek op redelijk eenvoudige en efficiënte wijze bereikt. Indien een overheidsorgaan niet of op onvoldoende wijze voldoet aan de bekendmakingsverplichting, heeft dat tot gevolg dat de regeling niet verbindend is.28

Het schriftelijk vastleggen van wetten in Staatsbladen, het toezenden van een besluit aan de burger informeert hem over zijn rechten en plichten. Om te bepalen of een besluit bevoegd genomen is, is het van belang dat een besluit schriftelijk met handtekening van de bevoegde functionaris is vastgelegd. Een besluit ontbeert namelijk rechtsgeldigheid indien het niet door het bevoegde overheidsorgaan is genomen. De vastlegging zorgt ervoor dat kan worden vastgesteld of een overheidsorgaan volgens de regels van het publiekrecht heeft gehandeld.
4. Gronden voor beroep en bezwaar

Een burger kan in bepaalde gevallen bezwaar of beroep instellen tegen een overheidsbesluit dat hem treft. Daarvoor zal hij, en eventueel de rechter of het beroepsorgaan, kennis moeten kunnen nemen van de gronden en de wettelijke basis waarop het besluit is genomen. Deze gronden zijn voor hem kenbaar uit het schriftelijk stuk.


5. Rechtsbescherming

Een belangrijke waarborg van de rechtsbescherming van de burger is gelegen in het schriftelijk nemen van een besluit. Dat neemt niet weg dat een overheidsorgaan zich niet aan een mondeling genomen besluit kan onttrekken met als argument dat het niet-schriftelijk is genomen. De president van de Maastrichtse rechtbank heeft zich op 8 december 1995 in die zin uitgelaten inzake een telefonische mededeling van een wethouder dat bestuursdwang zou worden toegepast29. Dit brengt echter wel een verruiming van het besluitbegrip met zich mee, ten gunste van degene die bescherming geniet.


Het bedrijfsvoeringsbelang

Het vastleggen van besluiten op schrift zorgt er voor dat de overheid een verantwoorde bedrijfsvoering kan voeren. Eerder genomen besluiten kunnen door het duurzaam vastleggen op papier zorgen voor een consistent beleid en rechtszekerheid voor de burgers. In publiek- en privaatrechtelijke procedures kunnen zij dienen als bewijsmiddel. Daarnaast is de overheid het nog meer als een niet non-profit organisatie eraan gelegen om belangrijke en noodzakelijke informatie vast te leggen om daar in de toekomst met succes op terug te kunnen vallen. Als bekend voorbeeld wordt hier vaak het uitvoeren van graafwerkzaamheden gegeven. Om schade te voorkomen is het immers noodzakelijk om te weten waar eventueel kabels zijn weggelegd.


Het historisch belang

Alhoewel de wetgever dit belang niet direct voor ogen had bij het stellen van het schriftelijkheidsvereiste, is het in de loop der eeuwen meer en meer gegroeid in de westerse cultuur: het besef dat archieven (een gevolg van het duurzaam vastleggen van besluiten, nota's etc.) een constitutioneel geheugen vormen. Een bron voor wetenschappelijk onderzoek; het leren van het verleden. De wetgever heeft vanuit dit perspectief voorschriften vastgesteld waarin de kwaliteit van informatiedragers voor zeer lange tijd is gegarandeerd.30


Concluderend stellen we vast dat de wetgever bij het stellen van het schriftelijkheidsvereiste in het publiekrecht diverse specifieke beweegreden voor ogen had. Wat betekent één hierna nader te bespreken vorm van overheidshandelen: het besluitvormingsproces in de relatie overheid-burger.

3.4.3 Het besluitvormingsproces en elektronische communicatie

In het besluitvormingsproces ten aanzien van de relatie overheid-burger, zijn diverse fasen te onderkennen. In de Nota ‘wetgeving voor de elektronische snelweg’ komen de vijf belangrijkste fasen aan bod en wordt ingegaan op de mogelijkheid om de communicatie in deze fasen op elektronische wijze te laten verlopen.31 Het betreft de volgende fasen:



  • de aanvraag;

  • het horen van belanghebbenden;

  • het ter inzage leggen van een ontwerp-besluit of andere documenten;

  • het nemen van een besluit;

  • het bekendmaken en mededelen van een besluit.

In de genoemde Nota komt men tot de aanbeveling de Awb uit te breiden met een zogenaamde ‘experimenteerbepaling’. Deze bepaling dient om een bestuursorgaan onder nader te bepalen voorwaarden de bevoegdheid te verlenen een elektronisch document gelijk te stellen aan een schriftelijk document. Deze conclusie stemt overeen met die welke de werkgroep “Elektronisch verrichten van rechtshandelingen” in haar rapport formuleerde. Daarbij moet opgemerkt worden dat het onderzoeksterrein van deze werkgroep zich beperkte tot de laatste fase van het besluitvormingsproces.32 Inmiddels is een wetsvoorstel in voorbereiding waarmee via een afzonderlijke Awb-bepaling (derhalve niet langer een ‘experimenteerbepaling’) een regeling wordt geïntroduceerd voor de inzet van elektronische documenten.

In het onderstaande zullen we de bovengenoemde fasen nader bezien op hun toelaatbaarheid van een elektronisch equivalent voor de schriftelijke documenten welke worden gegenereerd onder het regime van de Awb. We zullen kijken of de ratio van de wetgever om de schriftelijkheidseis te stellen in een digitale omgeving kan worden gewaarborgd en of dat er nadere eisen zullen moeten worden gesteld. Om het onderzoek in te kunnen perken, wordt primair de procedure zoals beschreven in de Awb gevolgd.
De aanvraag

De aanvraag dient volgens de Awb schriftelijk te gebeuren, tenzij in een wettelijk voorschrift anders bepaald. De ratio van de wetgever om een aanvraag schriftelijk te laten indienen is veelal gelegen in de rechtszekerheid en daarnaast in de mogelijkheid te kunnen aangeven wanneer de beslistermijn is gestart. Het bestuursorgaan is immers veelal verplicht om binnen een bepaalde termijn een beslissing te nemen.

Alhoewel de tenzij-clausule kan worden gezien als een opening voor het elektronisch equivalent van het schriftelijk document, is de ratio van deze clausule gelegen in een geheel andere reden. De uitzondering is vooral bedoeld om aanvragers die niet kunnen schrijven toch de gelegenheid te bieden mondeling een aanvraag in te dienen (vgl. art. 22 lid 2 Algemene Bijstandswet, art. 10 Woonwagenwet en de mondelinge aanvraag in het kader van de Wob). Aldus wordt de drempel voor de burger laag gehouden. Uit recente jurisprudentie blijkt dat als een besluit is genomen op een mondelinge aanvraag het schriftelijkheidsvereiste niet meer aan de indiener kan worden tegengeworpen33.

Kan de aanvraag gezien het bovenstaande nu op elektronische wijze geschieden? Strikt genomen is daarvoor een wettelijke grondslag nodig. Men kan echter stellen dat een overheidsorgaan enige vrijheid heeft in het behandelen van een elektronische aanvraag. Indien het orgaan een besluit neemt op deze aanvraag is er in principe niets aan de hand en kan de elektronische aanvraag als aanvraag worden beschouwd. Een aanvrager heeft echter geen rechtsmiddelen indien de elektronische aanvraag niet wordt behandeld. Het bestuursorgaan zou het schriftelijkheidsvereiste op dat moment, evenals bij de mondelinge aanvraag, aan de aanvrager kunnen tegenwerpen. Het is vanuit de rechtsbescherming van de burger dus noodzakelijk het aanvraagbegrip op dit punt voor het elektronisch equivalent aan te passen. Daarnaast is het van belang te kijken naar de vormvereisten zoals die in artikel 4.2 Awb zijn gesteld. Zo zou er ook een plaats moeten zijn voor een elektronische handtekening, immers een aanvraag dient ondertekend te zijn. Bij de te stellen randvoorwaarden dient rekening gehouden te worden met het feit dat de ratio van het gestelde ondertekeningsvereiste is gelegen in de bedoeling de aanvrager te kunnen identificeren.

Aangezien de aanvraag betrekking heeft op het verkeer van burger naar overheid zijn er geen speciale vereisten voor de duurzaamheid. Het bestuursorgaan dient er echter wel voor te zorgen dat, indien de aanvraag een te bewaren document is, er maatregelen worden genomen om de duurzaamheid te waarborgen. We stuiten hier op een probleem dat de duurzaamheid van de genoemde bescheiden (nog) niet voor de in het Archiefbesluit 1995 gestelde termijn te waarborgen is. Veelal worden elektronische berichten daarom vervangen door een papieren equivalent. Deze vervanging is - zoals elders uit dit hoofdstuk blijkt - bij wet voor te bewaren archiefbescheiden echter zodanig geregeld dat er toestemming van de Minister nodig is.
Het horen van belanghebbenden

In bepaalde procedures dienen overheidsorganen in het kader van een zorgvuldige besluitvorming belanghebbenden te horen. Deze hoorplicht vinden we in de Awb op verschillende plaatsen terug (artikelen 4:7 en 4:8 Awb). De Awb hanteert niet het woord ‘horen’, maar spreekt van ‘zijn zienswijze naar voren brengen’. Overigens wordt de hoorplicht in sommige specifieke wetgeving afzonderlijk geregeld34. Het horen kan aldus art. 4:9 Awb naar keuze van de belanghebbende, mondeling of schriftelijk geschieden. Dit opent, aldus het rapport, de mogelijkheid om ook op elektronische wijze te kunnen worden gehoord. Horen is ons inziens, zoals ook Konijnbelt aangeeft, in principe vooralsnog mondeling of schriftelijk.35 Wel kan men zich afvragen of ICT, bijvoorbeeld een on-line cameraverbinding via Internet of per satelliet, kan worden ingezet om het ‘raadplegen’ op afstand te laten geschieden. De nadere uitwerking hiervan is echter een vraagstuk dat het kader van dit rapport te buiten gaat.

Het horen kan schriftelijk, maar ook elektronisch worden vastgelegd. Het belangrijkste probleem is wederom de duurzaamheid. Indien het verslag tot een te bewaren document wordt aangemerkt, zullen maatregelen moeten worden genomen.
Het ter inzage leggen van het ontwerp-besluit of andere documenten

In diverse procedures behoren belanghebbenden kennis te kunnen nemen van een ontwerp-besluit of van andere voor hen belangrijke documenten. Zij kunnen, door het kennisnemen van een ontwerp-besluit, eventueel nog hun zienswijze bekend maken. Veelal gebeurt het ter inzage leggen op het gebouw waar het bestuursorgaan is gevestigd. In sommige gevallen worden andere bestuursorganen betrokken bij het ter inzage leggen. Zo kunnen (ontwerp-) besluiten van het provinciebestuur in het gemeentehuis ter inzage worden gelegd. De Nota “Wetgeving voor de elektronische snelweg” geeft aan dat de ter inzage legging kan worden aangevuld met het beschikbaar stellen van de informatie in elektronische vorm, bijvoorbeeld via een website. Van vervanging is, aldus de Nota, nog geen sprake, daar de stukken voor het publiek dan nog onvoldoende toegankelijk zijn. Vervolgens merkt men op dat het bestuursorgaan zelf in de toegang van het Internet kan voorzien door het plaatsen van computers in het kantoor of op de plaatselijke bibliotheek. Daarmee lijkt inderdaad het motief dat de wetgever heeft gehad, namelijk het kunnen kennisnemen van het (ontwerp-) besluit, om stukken ter inzage te leggen gewaarborgd. Overigens doen zich hier nog andersoortige problemen voor die digitaliseren van stukken met zich meebrengen. Indien stukken immers via Internet te raadplegen zijn is het mogelijk deze te vermenigvuldigen. Bij het ter inzage leggen van de fysieke stukken is dit niet zonder meer mogelijk. Met name speelt dit voor bouwtekeningen of rapporten waarvan het auteursrecht (en dus het recht op verveelvoudigen) bij derden ligt.


Het nemen van een besluit

Kernbegrip in het bestuursrecht is het begrip besluit: ‘een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling’. De werkgroep Elektronisch verrichten van rechtshandelingen gaat er in haar rapport zonder meer van uit dat door het ontbreken van een definitie van het begrip geschrift, het element schriftelijkheid ruimer moet worden opgevat dan alleen papier.36 Dit is gezien de in het voorgaande geschetste problematiek alsmede recente jurisprudentie een nogal snelle gevolgtrekking. Uit de jurisprudentie blijkt immers dat met schriftelijkheid, zoals neergelegd in artikel 1:3 Awb, wordt bedoeld dat het besluit uit enig schriftelijk stuk kenbaar moet zijn.37

Wat is de reden dat de wetgever de schriftelijkheidseis in artikel 1:3 Awb heeft neergelegd? In het voorgaande hebben we hier al diverse opmerkingen over gemaakt. De voornaamste redenen zijn gelegen in de rechtszekerheid en rechtsbescherming van de belanghebbende(n). Een schriftelijk stuk geeft de burger de gelegenheid om eenvoudig kennis te nemen van het besluit en het document kan dienen als basis voor een eventueel bezwaar- en/of beroepschrift. Nu de jurisprudentie uitgaat van een besluit zijnde een schriftelijk stuk dat kenbaar moet zijn, lijkt het uitgesloten dat een elektronisch document gegeven de huidige formulering als equivalent is te beschouwen.

Het is echter denkbaar dat een gewaarmerkt afschrift van het digitale besluit als rechtsgeldig zou kunnen dienen. Verder is van belang dat het besluit door de bevoegde instantie is genomen. Daartoe dient een besluit ondertekend te worden door een functionaris. Een elektronische handtekening waarbij de identificatie is gewaarborgd zou voldoende kunnen zijn. Vervolgens is het van belang dat het besluit duurzaam bewaard kan worden en dat er op latere datum een afschrift kan worden gemaakt van dit besluit. Kortom wederom zal aan het aspect van de duurzaamheid aandacht besteed dienen te worden.


Het bekendmaken en mededelen van een besluit

Als het besluit is genomen, dient het bestuursorgaan dit bekend te maken aan de belanghebbende(n). Deze verplichting gaat zo ver dat een niet behoorlijke bekendmaking leidt tot het ontbreken van rechtskracht van het genomen besluit (art. 3:40 Awb). De procedure voor het bekendmaken wordt in verschillende wetten beschreven. In de Awb wordt het geregeld in afdeling 3.6. Deze regels gelden niet voor algemeen verbindende voorschriften, zoals verordeningen en wetten. Daarvoor bestaat een afzonderlijke regeling in de Bekendmakingswet en de organieke wetten zoals de Gemeentewet en de Provinciewet. We kunnen de regeling in afdeling 3.6 Awb als volgt samenvatten.38

(1) Een besluit dat tot een of meer belanghebbenden is gericht wordt bekendgemaakt, door toezending of uitreiking aan de geadresseerde van het besluit; was het aangevraagd door een derde-belanghebbende, dan krijgt deze ook een exemplaar toegestuurd of uitgereikt. Of indien dit niet mogelijk is “op andere geschikte wijze”;

(2) Andere besluiten worden bekendgemaakt door een algemene publicatie van het besluit of de zakelijke inhoud ervan; dat kan in een van overheidswege uitgegeven publicatieblad, een gewone krant, een huis-aan-huisblad of “op een andere geschikte wijze”.

Bij de laatste optie is het evenwel mogelijk als aanvulling op het ‘huis-aan-huis blad’ evenals bij de ter inzage legging, besluiten op elektronische wijze ‘ter inzage te leggen’ via het Internet. De problematiek is dan dezelfde als voornoemd.

De wetgever heeft, aldus de werkgroep Elektronisch verrichten van rechtshandelingen, de volgende redenen gehad voor het instellen van deze bepalingen: rechtszekerheid, bescherming van de burger tegen de overheid, openbaarheid, vaststellen van het exacte tijdstip waarop rechtsgevolgen intreden en het waarborgen van belangen van derden. De werkgroep vat deze redenen samen in twee hoofdfuncties namelijk de communicatiefunctie en de bewijsfunctie. De bewijsfunctie zit, hoewel het bekendmaken zelf ook juridische gevolgen heeft, echter al een fase eerder namelijk bij het nemen van het besluit. De belangrijkste component is in dit geval de communicatiefunctie. Deze functie is hier nog sterker dan bij het ter inzage leggen. De belanghebbenden moeten bij de eerste optie namelijk de documenten zelf ontvangen. Nu is het momenteel nog zo dat niet iedereen beschikt over faciliteiten om een elektronisch document leesbaar te maken. Men kan deze situatie wellicht vergelijken met een samenleving waarin analfabetisme breed aanwezig is, waarin een overgang wordt gemaakt van het voorlezen van een besluit voor het stadhuis naar het ter beschikking stellen van het besluit op papier aan belanghebbenden. De werkgroep Elektronisch verrichten van rechtshandelingen stelt dan ook voor om het mogelijk te maken dat degene die elektronisch antwoord wenst te ontvangen, dit ook op deze wijze krijgt. Daarmee zou de zinsnede, “aan dit bericht kunt U geen rechten ontlenen”, welke men tegenwoordig nogal eens onder e-mail berichten plaatst geheel kunnen worden ontkracht. Alhoewel de status van een dergelijke zinsnede momenteel formeel nog onduidelijk is, menen wij dat het vanuit het oogpunt van de rechtsbescherming van de burger aannemelijk is dat een dergelijke zinsnede nu reeds overbodig is. Nu ook mondelinge toezeggingen gerechtvaardigde verwachtingen kunnen wekken39, menen we te kunnen stellen dat dit eveneens geldt voor elektronische mededelingen.

Daarbij dienen vervolgens de volgende waarborgen in acht te worden genomen. Allereerst de duurzaamheid: er zullen andere eisen aan de opslag moeten worden gesteld; dit kan bijvoorbeeld betekenen aldus de voornoemde werkgroep, dat een papieren exemplaar achter de hand wordt gehouden. Vervolgens moet de authenticiteit kunnen worden bepaald en tenslotte moet het document op elk moment terug te lezen zijn. Met de zinsnede ‘het achter de hand houden van het papieren exemplaar’ bouwt men dus zekerheid in. Daarmee kunnen we concluderen dat vervanging vooralsnog niet kan worden verwezenlijkt.

3.4.4 Conclusies

Het bovenstaande laat zien dat het traject van aanvraag tot besluit bij een omschakeling van een papieren document naar een elektronisch equivalent vele hobbels kent. In elk van de afzonderlijke fasen kan een reden geduid worden waarom een geschrift is vereist.

In enkele gevallen zal een elektronisch document zich zeker kunnen meten met het geschrift, vooral in het verkeer van burger naar overheid. Bewijswaardering is echter aan de bestuursrechter overgelaten, zodat er aldus weinig rechtszekerheid bestaat. Daarnaast is zoals we hebben vastgesteld, ook de rechtsbescherming van de burger, indien de overheid geen antwoord geeft op het elektronisch verzoek, niet voldoende gewaarborgd. Nog zwaardere formele eisen worden gesteld indien het gaat om een geschrift afkomstig van de overheid en bedoeld voor de burger. Daar zijn, met name omdat de overheid eenzijdig rechten en plichten aan de burger kan opleggen, extra waarborgen ingebouwd. In een elektronische omgeving lijkt met behulp van technische hulpmiddelen en organisatorische maatregelen de meerderheid van de waarborgen te realiseren. Men kan daarbij denken aan de inzet van een elektronische handtekening, biometrie en encryptie-technieken. Daarnaast is met het goed inrichten van een Documentair Informatiesysteem, waarin documenten worden vastgelegd, ook een vinger te houden aan de authenticiteit van documenten. Het zou vervolgens aan de rechter zijn om te oordelen of zo’n systeem inderdaad de authenticiteit voldoende waarborgt.
Inmiddels is de regering begonnen voorbereidingen te treffen voor het aanleggen van een openbare infrastructuur voor elektronische communicatie. In dit verband moet gewezen worden op de instelling door de regering in 1999 van een taskforce voor de vorming van een Public Key Infrastructure (PKI) voor de communicatie tussen overheidsorganen en burgers en voor de communicatie tussen overheidsorganen onderling. Ondertekening binnen een PKI werkt met twee sleutels, waarvan één privé is en één openbaar. De verzender van een elektronisch bericht ondertekent het bericht met zijn privésleutel. De ontvanger kan de ondertekening verifiëren met de publieke sleutel van de verzender.

Het is nog onduidelijk of de wetgever artikel 4:1 Awb zal aanpassen met het oog op elektronische wijzen van ‘ondertekenen’, bijvoorbeeld middels een PKI.


We kunnen concluderen dat wat betreft de Awb niet zonder meer kan worden overgegaan tot het vervangen van schriftelijke stukken door elektronische equivalenten. Alhoewel in veel gevallen een elektronisch document als aanvullend document kan dienen (met name daar waar het gaat om het ter inzage leggen van documenten), stelden we vast dat het ter inzage leggen van geschriften dan wel het ter inzage leggen van elektronische documenten niet een één op één verhouding is. Met name speelt hier nog een frictie tussen de openbaarheidswetgeving en het regime van de Auteurswet.

Inmiddels hebben de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken aangekondigd in de tweede helft van 2000 een wetsvoorstel (Wetsvoorstel Elektronisch besluit) in te dienen waarmee de Awb zodanig wordt aangepast dat bestuursrechtelijke rechtshandelingen op elektronische wijze kunnen worden verricht. Daarbij zullen tevens nadere voorwaarden aan dergelijke elektronische rechtshandelingen worden gesteld.40



3.5 Beveiliging

Wanneer overheidsdocumenten c.q. overheidsinformatie op elektronische wijze worden aangemaakt, bewerkt, opgeslagen en bewaard, speelt beveiliging om diverse redenen een belangrijk rol. Een drietal beginselen is hierbij van belang. Het betreft de beginselen van vertrouwelijkheid (exclusiviteit), betrouwbaarheid (integriteit) en beschikbaarheid. Het eerste beginsel - vertrouwelijkheid of exclusiviteit - vereist dat slechts bevoegde personen toegang hebben tot infrastructuren en opgeslagen gegevens. Het tweede beginsel - betrouwbaarheid of integriteit - heeft betrekking op de volledigheid, juistheid en tijdigheid van informatie die via de infrastructuur wordt aangeboden. Het derde beginsel - beschikbaarheid - refereert aan de eis dat gegevens op ieder gewenst moment beschikbaar moeten zijn. Naast deze drie hoofdbeginselen kunnen nog enige aanvullende beginselen van toepassing zijn. Een voorbeeld is het beginsel van controleerbaarheid of transparantie. Dit beginsel richt zich op de controlemogelijkheden; vastgesteld moet, onder andere, kunnen worden of aan de eisen van vertrouwelijkheid, betrouwbaarheid en beschikbaarheid is voldaan.

Een volwaardige beveiligingsstructuur bestaat uit een constellatie van onderling afgestemde technische, organisatorische en fysieke voorzieningen. Bij het tot stand brengen van deze constellatie zal een aantal juridische randvoorwaarden in aanmerking moeten worden genomen. Deze randvoorwaarden zijn terug te vinden in een groot aantal wetten (bijvoorbeeld de Wet bescherming persoonsgegevens, De Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens, de Wet politieregisters, het Wetboek van strafrecht, de Telecommunicatiewet, enz.). Hiernaast zijn nog diverse specifiek op beveiliging gerichte regelingen van belang. Genoemd dient allereerst te worden het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst 1994 (VIR), vastgesteld bij Besluit van 22 juli 1994, dat specifiek is gericht op beveiligingsprocedures en voorwaarden bij de overheid. Dit VIR omvat zes bepalingen, die respectievelijk betrekking hebben op:

art. 1 begripsbepalingen

art. 2 plaatsbepaling en reikwijdte

art. 3 het informatiebeveiligingsbeleid wordt door de secretaris-generaal van een departement vastgesteld in een beleidsdocument. Deze persoon draagt dit beleid tevens uit. Opgenomen is hetgeen dit document ten minste dient te bevatten.

art. 4 het vaststellen van specifiek welk stelsel van beveiligingsmaatregelen uit hoofde van de informatiebeveiliging voor ieder informatiesysteem en ieder verantwoordelijkheidsgebied genomen moet worden, behoort tot de zorgplicht van het lijnmanagement. Aangegeven is waaruit de zorgplicht ten minste dient te bestaan.

art.5 het lijnmanagement draagt er tevens zorg voor dat voor ieder bestuurs- of bedrijfsproces wordt vastgesteld welke maatregelen uit hoofde van de informatiebeveiliging worden vastgelegd, geïmplementeerd en/of uitgedragen. Tevens dient men er zorg voor te dragen dat de werking daarvan wordt gecontroleerd aan de hand van een vastgesteld schema. Opnieuw wordt aangegeven waaruit de zorgplicht ten minste dient te bestaan.

art. 6 slotbepaling
Uit een evaluatie van de afdeling Beveiliging van het NGI blijkt dat het VIR ten opzichte van eerdere overheidsregelgeving op het gebied van beveiliging een zegen is. Het VIR verheldert veel en heeft grote veranderingen teweeggebracht in het denken over de kwaliteit van de informatievoorziening bij de overheid. Desalniettemin blijkt ook dat het uitvoeren van het VIR soms uitloopt op een krampachtige poging om zo snel mogelijk A&K-analyses uit te voeren.41

Meer concreet werkt de overheid aan de beveiliging van het e-mailverkeer. In het rapport ‘Communiceren in vertrouwen’ wordt een plan gepresenteerd om de e-mails van alle ambtenaren te beveiligen door deze te voorzien van een elektronische handtekening.42

Indien we kijken naar de wetgeving die specifieke bepalingen inzake beveiliging bevat, stellen we vast dat de bepalingen laten zien dat overheidsinstellingen aandacht dienen te hebben voor de beveiliging van hun systemen en elektronische documenten. De diverse wetten waarin wordt gesproken over beveiliging zeggen echter niets over het niveau van beveiliging, of ze spreken over een adequaat niveau van beveiliging, Zo vereist art. 138a, Wetboek van strafrecht (computervredebreuk), dat de overheidsinstelling ‘enige beveiliging’ in het systeem aanbrengt wil een inbraak in het computersysteem aangemerkt kunnen worden als een strafbare handeling.

De beveiliging geldt niet alleen het computersysteem, maar ook de inhoud van de berichten, documenten en registraties. De Wpr (en in de toekomst de Wbp) kent een specifieke bepaling waarin de beveiliging van de persoonsgegevens centraal staat. Een persoon of instantie verantwoordelijk voor de verwerking van persoonsgegevens is verplicht passende maatregelen ten uitvoer te leggen om persoonsgegevens te beveiligen tegen enige vorm van onwettige verwerking. De maatregelen moeten een passend beveiligingsniveau bieden, gelet op de risico’s die de verwerking en de aard van de te beschermen gegevens met zich meebrengt. Bij het vaststellen van een passend beveiligingsniveau wordt acht geslagen op de stand van de techniek en de kosten van de tenuitvoerlegging van beveiligingsmaatregelen (vgl. art 13, Wbp). Voorts moet iemand die persoonsgegevens te zijnen behoeve laat verwerken (de verantwoordelijke) er zorg voor dragen en er op toezien dat voldoende waarborgen worden geboden ten aanzien van de technische en organisatorische beveiligingsmaatregelen met betrekking tot de verrichte verwerking (vgl. art. 14, lid 1, Wbp). Ten aanzien van de maatregelen die nodig zijn om een passend beveiligingsniveau te halen, laat de Wbp zich niet uit. Handvatten kunnen wel worden aangetroffen in de door de Registratiekamer gepubliceerde brochure ‘Beveiliging van persoonsregistraties’43 een aantal adviezen over beveiliging. Het vereiste niveau van beveiliging wordt daarin verbonden aan de exclusiviteit van de registratie. Met dit doel voor ogen worden persoonsregistraties in drie exclusiviteitsklassen ingedeeld (basisniveau, verhoogd risico en hoog risico). De exclusiviteit van de registratie moet aan de hand van een risicoanalyse worden vastgesteld.



3.6 Archivering

Voor bewaring binnen de publieke sector is de Archiefwet 199544 de belangrijkste wet. De Archiefwet heeft tot doel de openbaarheid en het behoud van archieven te garanderen en is van toepassing op overheidsorganen (zie bijvoorbeeld de artt. 1 en 3 Archiefwet). Een overheidsorgaan wordt in artikel 1, sub b gedefinieerd als een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of als een ander persoon of college met enig openbaar gezag bekleed. In artikel 3 van de Archiefwet wordt gesteld dat overheidsorganen verplicht zijn de onder hen berustende archiefbescheiden in goede, geordende, toegankelijke staat te brengen en te bewaren, alsmede zorg te dragen voor de vernietiging van de daarvoor in aanmerking komende archiefbescheiden. Wat we onder archiefbescheiden moeten verstaan is terug te vinden in artikel 1, sub c.

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13

  • 3.4.3 Het besluitvormingsproces en elektronische communicatie
  • 3.4.4 Conclusies
  • 3.5 Beveiliging
  • 3.6 Archivering

  • Dovnload 0.59 Mb.