Thuis
Contacten

    Hoofdpagina


Gezondheidseffectschatting voor Gezond Beleid: Teamsport op projectbasis

Dovnload 0.71 Mb.

Gezondheidseffectschatting voor Gezond Beleid: Teamsport op projectbasis



Pagina3/10
Datum05.12.2018
Grootte0.71 Mb.

Dovnload 0.71 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

Hoofdstuk 2 Basismethodologie GES



Hoofdpunten uit dit hoofdstuk:
Tijdstip van GES

Het GES proces: Screening

Scoping

Effectanalyse



Besluitvorming over beleidsaanpassing

Monitoring en evaluatie

Dit hoofdstuk geeft een beknopte algemene uitleg over de uitvoering van GES. Het is gebaseerd op verschillende eerdere, meer gedetailleerde handleidingen voor GES, met name die van het RIVM (Penris and Den Broeder 2004), de gids ‘Gezondheidsschatting van Europees beleid (EPHIA)’ (Abrahams, Pennington et al. 2004) en de Ierse ‘Health Impact Assessment Guidance’ (Metcalfe, Higgins et al. 2006). Aan het eind van dit hoofdstuk laten we zien op welke punten deze algemene modellen van GES kunnen worden aangevuld met meer specifieke gezondheidskundige en bestuurskundige richtlijnen. Die worden in de volgende hoofdstukken gegeven.


2.1 Tijdstip van GES


Een GES is bedoeld om een beleidsbeslissing te beïnvloeden door de verwachte gezondheidsgevolgen onder de aandacht van de beleidsmakers te brengen. In de literatuur wordt vaak een onderscheid gemaakt tussen ‘prospectieve’, ‘gelijktijdige’ en ‘retrospectieve’ GES, al naar gelang het stadium waarin het onderhavige beleid zicht bevindt. In dit boek gaan we er van uit dat er een beslissing beïnvloed moet worden die nog niet is genomen. We beschouwen dus alle GES als prospectief. Onderzoek naar de effecten van beslissingen uit het verleden valt onder de noemer ‘evaluatie’ en buiten het bestek van deze handleiding.

Beleidsvoorbereiding heeft vaak een lang en soms moeilijk voorspelbaar beloop. Het is moeilijk aan te geven op welk punt in dat traject een GES het meest zinvol is. Vroeg in het beleidsproces zijn de mogelijkheden voor aanpassing het grootst, maar zijn de plannen weinig concreet.Dat bemoeilijkt de evaluatie. Omgekeerd zijn laat in het beleidstraject de plannen welomschreven maar lastiger aan te passen. Het ontwerp van een GES kan worden aangepast aan het stadium waarin het beleid verkeert, bijvoorbeeld door in de beginfase een weinig intensieve maar brede oriënterende studie te verrichten.In een later stadium is het zinvol alternatieve plannen in een meer gedetailleerde studie tegen elkaar af te wegen.


2.2 Het GES proces

In het algemeen worden er in GES vijf stappen onderscheiden (Mindell, Ison et al. 2003):



  1. Screening: bepalen of een voorgenomen beleidsbeslissing gezondheidsrelevant is en zo ja, of het ondernemen van een GES zinvol is.

  2. Scoping: bepalen waarop de GES zich zal richten, hoe de GES zal worden uitgevoerd en door wie, en wie erbij betrokken zullen worden. Resulteert in een stuurgroep en een plan van aanpak.

  3. Effectanalyse: inschatting van de aard en omvang van de gezondheidseffecten en hun verdeling over bevolkingsgroepen.

  4. Beleidsbeïnvloeding: het opstellen van aanbevelingen voor beleid en communicatie van de bevindingen en aanbevelingen naar beleidsmakers en betrokkenen.

  5. Evaluatie en monitoring: procesevaluatie (proces goed verlopen?) en effectevaluatie (heeft het geresulteerd in beleidsverandering?). Eventueel monitoring van gezondheidseffecten - om zonodig te kunnen ingrijpen en voor uitkomstevaluatie (doen de voorspelde effecten zich inderdaad voor?).

N
a een schematisch overzicht van het GES proces worden deze stappen verder toegelicht.
Figuur 2.1. Schematisch overzicht van GES procedures.

2.3 Screening


Het doel is te bepalen of een voorgenomen beleidsbeslissing gezondheidsrelevant is en zo ja, of het ondernemen van een GES zinvol is. Screening kan worden gedaan door de opsteller van een beleidsvoorstel zelf of iemand met kennis van en verantwoordelijkheid voor de volksgezondheid. Beter is echter screening te laten verrichten door een werkgroep met deelnemers van verschillende relevante disciplines met kennis van het betreffende beleidsveld en/of gezondheid. Ook het betrekken van belanghebbenden is aan te raden, zowel vanwege de kennis van het beleidsvoorstel als voor het draagvlak van een eventueel volgende GES. Na globale inventarisatie van de mogelijke gezondheidsgevolgen moet de beschikbaarheid van kennis worden geschat. Tot slot moet ook de beleidscontext worden geïnventariseerd om een indruk te krijgen van de onderhandelbaarheid van mogelijke gezondheidsrelevante aspecten van het voorstel. Een GES is alleen zinvol als zowel de gezondheidsrelevantie, de beschikbaarheid van kennis, als het politiek draagvlak voldoende zijn.

Om de screeningsfase te ondersteunen zijn verschillende checklists ontworpen. Zie bijv. (Penris, Van der Lucht et al. 2004), (Penris and Den Broeder 2004) of (Metcalfe, Higgins et al. 2006).



2.4 Scoping


Scoping heeft als doel te bepalen waarop de GES zich zal richten, hoe de GES zal worden uitgevoerd en door wie, en wie erbij betrokken zullen worden. Het resulteert in een plan van aanpak.

De stuurgroep of begeleidingscommissie dient ervoor te zorgen dat de GES aansluit bij de bestuurlijke processen en de resultaten een rol spelen bij de besluitvorming. De stuurgroep moet daarom in een vroeg stadium worden samengesteld en bijeengeroepen. Mogelijke leden zijn betrokken beleidsmakers, andere belanghebbenden, sleutelinformanten en de GES-onderzoekers. Overigens wordt niet in alle gevallen een stuurgroep ingesteld. Afstemming kan ook gebeuren door opdrachtgever en GES-onderzoekers.

De stuurgroep stelt het plan van aanpak voor de GES op, benoemt de GES-onderzoekers en begeleidt het GES-project. Het plan van aanpak bevat de opzet (doel, vraagstelling, methoden), reikwijdte (niveau van beoordeling, geografische en tijdsbeperkingen, beleidscontext), producten, middelen en het tijdsschema van de GES. Het opstellen van het plan is een iteratief proces waarin het plan regelmatig wordt bijgesteld, bijvoorbeeld in overleg met de beoogde GES-onderzoekers.

Het RIVM GES-boek (Penris and Den Broeder 2004) geeft een scoping-informatiematrix en –checklist; het Ierse GES-boek bevat een checklist voor het instellen en leiden van een stuurgroep en een lijst budgetitems (Metcalfe, Higgins et al. 2006).


2.5 Effectanalyse


De effectanalyse is de kern van de GES. Het doel is berekenen van de aard en omvang van de potentiële gezondheidseffecten en hun verdeling over bevolkingsgroepen, en het opstellen van aanbevelingen voor beleid. De effectanalyse wordt uitgebreid behandeld in hoofdstuk 5 van deze handleiding. Hier wordt een kort overzicht gegeven.

Het plan van aanpak dat is vastgesteld in de scopingfase geeft vorm aan de effectanalyse. Het rechter deel van figuur 1 geeft een overzicht. De fase begint met de analyse van het beleidsvoorstel en een beschrijving van de uitgangssituatie van de betrokken populatie (met name qua gezondheidstoestand) en de omgeving daarvan (met de nadruk op relevante determinanten van gezondheid). Vervolgens kan worden ingeschat welke veranderingen het beleid mogelijk te weeg zal brengen in de blootstelling aan die determinanten. Deze verandering leidt tot een verandering in de gezondheidstoestand waarvan de richting en omvang zo goed mogelijk moeten worden ingeschat. Tenslotte moeten de bevindingen worden geïnterpreteerd in het licht van de beperkingen van de gebruikten methoden, de beschikbaarheid van data en de beleidscontext, gerapporteerd op een manier die begrijpelijk is voor de beleidsmakers en andere belanghebbenden, en voorzien van aanbevelingen om negatieve gezondheidseffecten te minimaliseren en positieve te maximaliseren. Aangezien het doel van GES het beïnvloeden van beleid is (en niet primair het voorspellen van effecten) moet aan de presentatie en aanbevelingen veel aandacht worden besteed. De aanbevelingen moeten zo specifiek mogelijk zijn en behalve met wetenschappelijke onderbouwing ook met politieke haalbaarheid rekening houden (zonder uiteraard het gezondheidsbelang uit het oog te verliezen).

De methoden die voor de effectanalyse kunnen worden gebruikt zijn zeer divers en variëren van interviews en focusgroepen via literatuuronderzoek tot het gebruik van mathematische modellen. Welke methoden het meest geschikt zijn hangt onder andere af van het betreffende beleidsveld en de stand van de wetenschap daarin, de beleidscontext, en de beschikbaarheid van data, tijd, expertise en andere middelen. In hoofdstuk 5 wordt de effectanalyse verder uitgewerkt vanuit een kwantitatief perspectief.
2.6 Besluitvorming over beleidsaanpassing

Nadat de effectanalyse is afgerond worden de resultaten en aanbevelingen besproken met de stuurgroep, waarna zonodig aanpassing van de analyse, de rapportage en de aanbevelingen kunnen volgen. Indien mogelijk wordt hierna een onafhankelijke review van de studie verricht, waarna de formele rapportage kan plaatsvinden. Beleidsbeïnvloeding moet echter niet pas beginnen na de effectanalyse; in alle fasen worden beleidsmakers en andere belanghebbenden zoveel mogelijk bij de GES betrokken. (Zie hoofdstuk 3 en 4.)

Het primaire doel van een GES is beleid te beïnvloeden in een voor gezondheid gunstige richting. Op basis van een zo objectief mogelijke wetenschappelijke analyse worden aanbevelingen voor beleid gedaan. Het afwegen van gezondheidsbelangen tegen andere belangen is echter een politieke kwestie die zich grotendeels buiten de GES afspeelt. De kunst voor de uitvoerders van GES is om ervoor te zorgen dat gezondheid zo zwaar mogelijk wordt meegewogen in de besluitvorming zonder bij die beïnvloeding de wetenschappelijke neutraliteit los te laten. In sommige gevallen kan worden overwogen de effectanalyse van GES los te koppelen van de beleidsbeïnvloeding, waarbij de analyse door de GGD of een onafhankelijke externe partij wordt verricht (bijvoorbeeld een onderzoeksbureau of universiteit) en de verdediging van het gezondheidsbelang door de partij die daarvoor de politieke verantwoordelijkheid draagt (bijv. de voor volksgezondheid verantwoordelijke wethouder of de minister van VWS).

2.7 Evaluatie en monitoring


Evalueren is het systematisch verzamelen van gegevens om de waarde van een programma of interventie te bepalen, het proces kritisch te onderzoeken en te bezien of de doelen zijn bereikt. Er worden drie soorten evaluaties onderscheiden:

  • Procesevaluatie, waarbij wordt bestudeerd hoe de GES is opgezet, of de uitvoering volgens plan verliep, en waar het beter had gekund.

  • Effectevaluatie, waarbij wordt gekeken naar de effecten van de GES op het beleid en de houding van de actoren ten opzichte van de rol van gezondheid in hun werkterrein.

  • Uitkomstevaluatie, waarin wordt geprobeerd na te gaan in hoeverre de gezondheidseffecten die in de GES werden voorspeld gematerialiseerd zijn.

Monitoring is het regelmatig bepalen van gezondheidsrelevante factoren en/of de gezondheidstoestand van een populatie met als doel in een vroeg stadium in te kunnen grijpen als zich ongezonde ontwikkelingen voordoen. De primaire verantwoordelijkheid hiervoor kan het best worden ondergebracht bij een permanent instituut met verantwoordelijkheid voor de volksgezondheid.

Het RIVM GES Handboek onderscheidt vijf stappen in het evaluatieproces:



  1. Planning

  • Kies voor proces-, effect- of uitkomstevaluatie

  • Bepaal doel, onderwerpen en de investering in tijd en geld

  1. Vaststellen vragen en methoden

  • Bepaal welke informatie nodig is en werk dit uit in concrete vragen

  • Bepaal welke informatiebronnen beschikbaar zijn

  • Bepaal de methoden (bijv. interviews, analyse beleidsstukken)

  1. Taakverdeling

  • Bepaal uitvoerder: opdrachtgever of uitvoerder van de GES, of externe partij

  • Zorg voor draagvlak bij belanghebbenden en beleidsmakers

  • Verdeel de werkzaamheden (plan dit vroeg in het GES-traject)

  1. Uitvoering

  • Verzamel en analyseer de gegevens

  • Formuleer resultaten, conclusies en aanbevelingen, zo mogelijk samen met de betrokkenen

  1. Communicatie van resultaten

  • Bepaal wie de resultaten van de evaluatie moeten krijgen

  • Zorg dat de informatie en de presentatie relevant zijn voor de betreffende doelgroep

  • Ontwikkel een communicatiestrategie voor de langere termijn

In dit standaardmodel van GES is een handzame aanzet gegeven voor de aanpak van GES. Een aantal zaken blijft echter onderbelicht, wat in de hoofdstukken 3, 4 en 5 nader zal worden uitgewerkt. Zo wordt de beleidsbeïnvloeding relatief summier behandeld gezien het belang en de specifieke kenmerken ervan. Beleidsbeïnvloeding is een subtiel proces dat reeds begint bij het allereerste contact tussen initiatiefnemers van GES en andere beleidssectoren. Ook het agenderen van gezondheid en de GES is een specifieke opdracht, die vaker tijdens een GES tot stand zal komen dan in de voorbereiding daarvan.


In hoofdstuk 3 gaan we in op de specifieke kenmerken van beleid, beleidsprocessen, en de koppeling tussen de gezondheidskundige analyse en het beleid. In hoofdstuk 4 behandelen we gedetailleerd de bestuurskundige richtlijnen voor GES met behulp van de stappen in figuur 2.1. In hoofdstuk 5 wordt het stadium van de effectanalyse verder uitgewerkt. De nadruk ligt daarbij op het doen van valide voorspellingen van gezondheidseffecten en de toepassing van kwantitatieve methoden.

Referenties

Abrahams, D., A. Pennington, et al. (2004). Gezondheidsschatting van Europees Beleid EPHIA - een leidraad. Luxembourg, EC.

Metcalfe, O., C. Higgins, et al. (2006). Health Impact Assessment Guidance. Dublin, The Institute of Public Health in Ireland.

Mindell, J., E. Ison, et al. (2003). "A glossary for health impact assessment." J Epidemiol Community Health 57(9): 647-51.

Penris, M. and L. Den Broeder (2004). Gezondheidseffectschatting. Integraal gezondheidsbeleid: theorie en toepassing. Bilthoven, RIVM. http://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/270851002.html

Penris, M., F. Van der Lucht, et al. (2004). Boek Checklist Gezondheidseffectscreening. Bilthoven, RIVM. Verkrijgbaar bij: http://www.ggd.nl/kennisnet/uploaddb/downl_object.asp?atoom=21989&VolgNr=1 (laatst bezocht 31 juli 2006)
Hoofdstuk 3 Beleidscoördinatie door GES


Hoofdpunten:


  • Standaardisering van de GES maakt coördinatie van kennis en beleid mogelijk.

  • Een strikt gestandaardiseerde aanpak van de GES kan echter op gespannen voet komen te staan met beleid, dat een interpretatieve, interactieve en pragmatische praktijk is.

  • De doelstelling van integraal gezondheidsbeleid doorkruist de sectorale organisatie van overheid en samenleving, en behelst in die zin een veranderingsproces in de hoofden, procedures en structuren in de betrokken organisaties. Daaraan tracht men met de GES –op de langere termijn- bij te dragen.

  • Conflicterende percepties en doelstellingen zijn een logisch gevolg van de sectorale organisatie van de overheid. Bij gebrek aan hiërarchie is de gezondheidssector afhankelijk van communicatieve sturing van bereidwilligheid voor samenwerking en afstemming.

  • De expliciet maatschappelijke functie van GES maakt dat het doel is te komen tot ‘serviceable truth’: kennis de voldoet aan wetenschappelijke vereisten en bestuurlijke aanvaardbaarheid.

  • Door relatieve onvoorspelbaarheid van beleidsprocessen is het van belang met de GES niet alleen aan te sturen op sectoroverstijgende samenwerking en integratie van gezondheid in beleid, maar ook als doelstelling op te nemen om te leren van de relatie tussen de GES, de betrokken organisaties en het politieke spel eromheen.

  • In de GES is het daarom de kunst om een balans te vinden tussen het gestandaardiseerde, top down ontwerp voor de GES en de meer bottom up, gebruikersgestuurde en flexibele invulling van de GES. Die kunst is voor een deel een kunde, waaraan dit Boek tegemoet komt.

  • Coördinatie door GES kan op twee manieren: formalisering van interacties door standaardisering van de GES, of informalisering van interacties door het scheppen van communicatieve ruimte. Beide vinden tegelijkertijd plaats. Standaardisering helpt om een gezamenlijke taal te creëren, de communicatieve ruimte maakt het mogelijk om gezondheid en GES te integreren met de specifieke beleidspraktijk.




3.1 Bestuurlijke kenmerken van de GES

In het vorige hoofdstuk is de grote gemene deler beschreven in de bestaande modellen, instrumenten en methoden voor GES in Nederland en internationaal. Daaruit kwam een standaardprocedure naar voren voor de GES. In sommige modellen, zoals de GES Stad en Milieu (zie bijlage B), wordt die standaardprocedure gedetailleerd uitgewerkt. Standaardisering van de GES maakt coördinatie van kennis en beleid mogelijk, omdat verschillende bronnen van kennis en beleid samenkomen in een procedure, kennis vergelijkbaar wordt gemaakt, en afstand wordt geschapen tussen kennis en de specifieke bron. Daardoor krijgt kennis de status van algemeen geaccepteerde kennis.

Een strikt gestandaardiseerde aanpak van de GES kan echter op gespannen voet komen te staan met beleid, dat een interpretatieve, interactieve en pragmatische praktijk is. Wat we daarmee bedoelen wordt in dit hoofdstuk toegelicht. Het vormt de aanleiding voor de conclusie dat met een GES niet alleen coördinatie van kennis mogelijk wordt gemaakt, maar ook sectoroverstijgende beleidscoördinatie, waardoor integraal gezondheidsbeleid tot stand kan komen.

De ambities achter Gezondheidseffectschatting worden gekenmerkt door twee begrippen: beleidsintegratie en evidence-based beleid. Achter beide begrippen gaat een wereld van veronderstellingen schuil die we hier niet zullen behandelen. We benoemen alleen die kenmerken, die een specifieke benadering vragen om de gewenste ambities daadwerkelijk te realiseren.



  • De doelgroep van beleidsmakers en de aanvaardbaarheid van de GES

  • Conflicterende beleidsdoelstellingen

  • Communicatieve sturing van bereidwilligheid tot samenwerking en afstemming

  • De factor tijd



3.1.1 De doelgroep van beleidsmakers en de aanvaardbaarheid van de GES

Het verschil tussen een GES en fundamenteel gezondheidsonderzoek is de expliciet toegepaste doelstelling van de GES. De GES heeft een uitgesproken adviesfunctie, in plaats van (of in aanvulling op) wetenschappelijke kennisvermeerdering. Dit onderscheid heeft belangrijke consequenties voor de verwachtingen van beleidsmakers, waaraan de GES moet voldoen: niet alleen beschrijven en verklaren, maar ook evalueren en voorschrijven. Het advies dat met een GES wordt uitgebracht is een vorm van ‘serviceable truth’: kennis die zowel aan de wetenschappelijke vereisten als aan de bestuurlijke behoefte voldoet. Een ander voorbeeld daarvan is het samenvattende rapport van de Volksgezondheid Toekomst Verkenningen.

De GES heeft tot doel om via het aanreiken van kennis voor beleidsmakers de gezondheid te beschermen en bevorderen. Beleidsmakers zijn een publiek met specifieke kenmerken, waaraan de GES, zoals bij ieder ander publiek, moet worden aangepast. Voor beleidsmakers roept de GES de vragen op òf, en hoe, een beleids- of projectplan op basis van een GES aangepast moet en kan worden. De bestuurlijke invalshoek geeft inzicht in de logica achter dergelijke besluitvorming. Zo kan men met GES anticiperen op hoe het proces en de inhoud van de GES zo goed mogelijk kunnen aansluiten op de prioriteiten en relevante factoren voor beleidsmakers.

Om te bepalen of een GES daadwerkelijk bijdraagt aan de gewenste gezondheidsbescherming dan wel gezondheidsbevordering is de besluitvorming over beleid een cruciale factor. Maar ook de uitvoering, vaak door andere actoren dan de beleidsmakers, is bepalend voor het succes van een GES. Deze uitvoering vindt niet altijd conform de oorspronkelijke bedoelingen van de beleidsmakers plaats. Vroegtijdig inzicht in de bestuurlijke consequenties van de GES kunnen de kans dat de conclusies en aanbevelingen uit een GES worden verwerkt in het plan aanzienlijk vergroten.

Figuur 1 De relatie tussen GES en gezondheidswinst (door bescherming en promotie)



Gezondheidseffectschatting
(resulterend in aanbevelingen

over beleidsaanpassingen)




besluitvorming en uitvoering plannen
(overnemen en uitvoeren beleidsaan-passingen, korte termijn resultaat)



gezondheidswinst
(lange termijn resultaat)


Bij besluitvorming over beleid spelen, naast de beschikbare informatie en evidence, nog vele andere argumenten een rol, zoals de haalbaarheid voor beleidsuitvoerders in termen van beschikbare middelen en tijd, de (kosten)effectiviteit, en de aanvaardbaarheid van beleidsaanpassingen.



De aanvaardbaarheid van beleidsaanpassing heeft te maken met de bereidwilligheid van de beleidsmaker(s) om de conclusies en aanbevelingen uit een GES te verwerken in hun plannen. Die wordt begrensd door de vrijheid die beleidsmakers hebben om taken op zich te nemen die buiten hun specifieke en formele takenpakket vallen. Bovendien moeten beleidsmakers er de meerwaarde van inzien voor het realiseren van de eigen doelstellingen. De aard, omvang en ernst van de (potentiële) gezondheidsrisico’s kan daarbij een rol spelen, zoals wanneer milieu- of veiligheidsnormen dreigen te worden overschreden.

1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

  • 2.1 Tijdstip van GES
  • 2.3 Screening
  • 2.4 Scoping
  • 2.5 Effectanalyse
  • 2.7 Evaluatie en monitoring
  • Referenties
  • 3.1 Bestuurlijke kenmerken van de GES
  • 3.1.1 De doelgroep van beleidsmakers en de aanvaardbaarheid van de GES

  • Dovnload 0.71 Mb.