Thuis
Contacten

    Hoofdpagina


Herontwerp is dringender nodig dan bezuiniging. … en het spel moet anders worden gespeeld

Dovnload 25.74 Kb.

Herontwerp is dringender nodig dan bezuiniging. … en het spel moet anders worden gespeeld



Datum05.12.2018
Grootte25.74 Kb.

Dovnload 25.74 Kb.

Herontwerp is dringender nodig dan bezuiniging.

en het spel moet anders worden gespeeld

door roel in ’t veld

De ernst van de problematiek die is ontstaan voor de publieke sector in onze samenleving als gevolg van de crisis dwingt tot formulering van een omvattend perspectief in de vorm van herontwerp. Dit perspectief moet een publieke sector doen herrijzen die de kwaliteit van het bestaan van huidige en toekomstige generaties burgers optimaal ondersteunt.


De financiële contouren van het noodzakelijke herstel zijn in orde van grootte wel aan te geven: teneinde de toekomst niet al te zeer te belasten en rechtvaardigheid tussen generaties niet te zeer te schaden dient naar het oordeel van velen de staatsschuld op enigerlei termijn – na recent te zijn opgelopen van 45 tot 65% van het nationaal inkomen – weer te zakken tot onder de 50%. Het ontstane begrotingstekort van 6% dient mede daarom op enigerlei termijn weer in een gering overschot per jaar van 1-2% te worden omgezet. Dit vergt aanzienlijke krimp van een aantal onderdelen van de publieke uitgaven, of nauwkeuriger van het saldo van uitgaven en inkomsten. Zo aanzienlijk als wij de afgelopen zeventig jaar niet hebben ervaren, in de orde van grootte van 4 tot 8% van het nationaal inkomen. Dus ongeveer het dubbele percentage moet het financiële beslag op de publieke sector krimpen.

De keuze is niet onverschillig, omdat de rechtvaardigheid tussen de generaties ook sterk wordt beïnvloed door de soort van te nemen maatregelen. Zou bij voorbeeld door krimp de kwaliteit van het onderwijs afnemen, dan worden juist toekomstige generaties ook geschaad. De verhoudingen zouden nog schever worden, indien bijvoorbeeld tevens de zorg voor ouderen zou worden ontzien. Naarmate huidige uitgaven meer toevoegen aan de toekomstige kwaliteit van het bestaan, is tijdelijke schuld minder erg. Financiële en inhoudelijke beschouwingen en maatregelen moeten dus nu in onderlinge samenhang worden bezien. Bovendien bestaat grote onzekerheid tussen deskundigen over het wenselijke moment van interventies. Dit wordt immers mede bepaald door tempi van herstel in de private sector en bij relevante buitenlandse handelspartners.

Hoe de interventies er inhoudelijk meer in concreto uit moeten zien, is niet het onderwerp van dit artikel. Mijn betoog beantwoordt twee vragen:

-Welk type interventies is geschikt?

-Welk proces van besluitvorming leidt tot het beste resultaat?


Framing

Het gewenste type interventies hangt af van de manier waarop de problematiek is beschreven.



Een belangrijke vraag luidt dus hoe de huidige problematiek te framen, van een kader te voorzien: is een krimpopgave aan de orde, waarbij de organisatorische vormgeving van de samenleving ongemoeid dient te blijven? De instelling door het kabinet van de roemruchte werkgroepen en de daaraan verstrekte opdrachten wijzen in deze richting. Gegeven de institutionele kaders zijn dan ingrepen te verwachten die veel gelijkenis met ernstige schaafwonden vertonen, en die laatste zijn uiterst pijnlijk. Bovendien is verlies van teveel huid dodelijk. De introductie van een andere, ruimere probleemstelling schept meer mogelijkheden voor inspiratie, en deze luidt: hoe kan een reeks van interventies de toekomstige kwaliteit van de bijdrage van de publieke sector aan het bestaan optimaliseren onder de randvoorwaarde dat het financiële beslag op de publieke middelen afneemt?
Een inspirerend perspectief zal de kwaliteitsvraag dus centraal stellen. Een moeilijke vraag. Kwaliteit is geen eigenschap van dingen of diensten. Kwaliteit bevindt zich tussen object en subject. Kwaliteit heeft van doen met waardering, en waardering weer met waarden. Waarden zijn min of meer dringende oordelen over het goede, het schone en het waarachtige. Dus is bij beschouwingen over kwaliteit steeds de vraag aan de orde: welke waarden verdienen voorrang? Daarbij is meer aan de orde dan goederen en diensten. Wij bevinden ons in een gemeenschappelijke traditie waarin de individuele mens centraal staat bij de duiding van kwaliteit en waarin voorts sociale zelfrealisatie een belangrijke kwaliteitsbron is. Verwant aan de christendemocratische benutting van talenten maar in de sociaaldemocratische oriëntatie met de toevoeging dat het zelf zich uitdrukt in het sociale, in de samenleving. Zelfrealisatie vereist ook een bepaalde mate van zelfbestemming. Keuzevrijheid is daarom wezenlijk, ook los van wat keuzen opleveren. De mate van soevereiniteit van burgers is een niet te verwaarlozen waarderingscomponent die in elke redelijke benadering van wat nastrevenswaard is dus ook een belangrijke rol speelt.
De institutionele opbouw van de samenleving staat ten dienste van de verwezenlijking van waarden. Instituties zijn de collectieve arrangementen die waarden uitdrukken en verwezenlijken. Parlementaire democratie, gereguleerde markten en netwerken zijn de voornaamste huidige vehikels voor allocatie en herverdeling van maatschappelijke hulpbronnen. Keuzevrijheid van individuele burgers is in de publieke sector grotendeels indirect vorm gegeven via representatie, zodat collectieve beslissingen vooral plaats vinden in organen van de staat. Keuzevrijheid is mede daardoor vooral vorm gegeven op markten. Alle markten die wij kennen zijn deels door overheden gereguleerd. Instituties zijn zingevende arrangementen die uitdrukking geven aan sociale waarden. Ons stelsel voor sociale zekerheid is een gestolde expressie van solidariteit. Die stolling is nuttig en nodig voor het bereiken van doelmatigheid maar tevens een vloek. Want geleidelijk zullen de schadelijke onbedoelde effecten van de stolling bijna altijd gaan domineren en de effectiviteit van het arrangement aantasten. Aanpassingen helpen dan een tijdje maar ook niet meer. Op een gegeven moment is dan een majeure verandering noodzakelijk.
De echte crisis

Mijn stellingname luidt dat ten aanzien van een groot aantal belangrijke arrangementen thans een historisch keerpunt aan de orde is: de in de negentiende en twintigste eeuw gevormde en gestolde institutionele arrangementen verkeren nu in een toestand waarin de doeltreffendheid ernstig in het geding is, want reeds aangetast. Dat is niet in de eerste plaats een volumekwestie maar vooral een kwaliteitscrisis. Volumestijging zal de kwaliteit minder dan evenredig laten stijgen, maar volumedaling zal de bestaande kwaliteitsgebreken schril aan de oppervlakte brengen. Wij zijn echter niet veroordeeld tot behoud van de bestaande arrangementen. We kunnen ze aanvullen en desnoods vervangen. De volgende ernstige institutionele knelpunten zijn onontkoombaar aan de orde:




  • Als gevolg van fragmentatie van waarden is de werking van algemene politieke representatie problematisch geraakt. Ons politieke bestel, dat van de parlementaire democratie, lijdt daardoor aan bloedarmoede. De verstrengeling van politiek en media versterkt bovendien de korte-termijn gerichtheid, en mobiliseert meer aandacht voor personele dan voor inhoudelijke aspecten van politiek. Politieke partijen kalven af en nieuwvormen zoals rond een persoon geconcentreerde lijsten overtuigen uit democratisch gezichtspunt niet.

  • De statelijke vormgeving van het belangrijke ontplooiingsgoed onderwijs heeft tot een zeer ingewikkeld bestel geleid, waarin eenvormigheid ter wille van verdelende rechtvaardigheid de boventoon voert en onvoldoende maatschappelijke hulpbronnen naast de overheidsbijdragen kunnen worden aangeboord, met als gevolg achterblijvende kwaliteit. Afgedwongen eenvormigheid correspondeert slecht met de voorkeuren van de burgers, die veel meer variëteit verlangen.

  • De bemoeienis met zorg, enerzijds langs de weg van volksverzekeringen en anderzijds langs veelvoudig toezicht van preventieve en repressieve aard, heeft een zorgstelsel opgeleverd dat in hoog tempo kostbaarder wordt maar tegelijk in kwaliteit bij vergelijkbare samenlevingen achterblijft.

  • Ons innovatievermogen is matig ondanks de forse recent gegeven impulsen; het wetenschapsbeleid is verschrompeld, de onderzoekorganisaties zijn gericht op zelfbehoud van de sector, en in de innovatieketen bevinden zich aanzienlijke lacunes, die onder meer zijn ontstaan doordat TNO door de overheid is gedwongen haar oorspronkelijke missie van innovatiebevordering te verwaarlozen om op de markt geld te gaan verdienen.

  • Vergeleken met overeenkomstige nationale samenlevingen is de participatie door burgers als co-creatoren en medebeslissers in de publieke zaak in ons land gering.


Agenda

Wie de samenstelling van de publieke uitgaven overziet, weet dat lastenverzwaring voor burgers door verhoging van belastingen en/of verlaging van uitkeringen dan wel door verhoging van prijzen voor overheidsdiensten de ene hoofdcategorie van bezuiniging is en volumedaling van overheidsproductie in een of andere vorm de andere. De bereidheid tot acceptatie van prijsverhoging hangt naar mijn vermoeden sterk samen met de vraag of dan ook de zeggenschap van de clientèle over deze diensten – of in de vorm van grotere keuzevrijheid en/of meer medebeslissing omtrent de aard van de diensten- zal toenemen.

De huidige vormgeving van onze instituties bemoeilijkt nu precies die beslissingen die thans noodzakelijk zijn: de overheid ontwijkt andere dan marginale beslissingen, het onderwijs zal zich diep ingraven tegen bezuinigingen, de zorg zal zich glad als een aal kronkelen in het ontwijken van krimp, en de mogelijkheden tot verdere krimp van het overheidsapparaat zijn beperkt. Daarom zijn allereerst institutionele interventies nodig.

Er is dan sprake van een drievoudig spel: de institutionele vormgeving en daarbinnen de mate van zeggenschap van betrokkenen, de aard en inhoud van de voorzieningen en het financiële beslag op publieke middelen zijn alle drie tegelijk in het spel opgenomen en mogelijkerwijze te variëren.


De ontwikkeling op lange termijn vergt dat de vroegere waarden die de inspiratie leverden voor massieve overheidsinterventies, te weten emancipatie van de sociaaleconomisch zwakkeren en verdelende rechtvaardigheid, worden vermengd met nieuwere waarden die juist opkwamen dankzij het succes van een hoger opleidingsniveau en meer gezondheid voor de gehele bevolking: soevereiniteit, zelfstandige keuzen en dus ook variëteit. Innovatie vergt steeds grote variëteit. Daarvoor zijn majeure institutionele veranderingen noodzakelijk:


  • Een belangrijke plaats voor participatieve democratie naast en gedeeltelijk in plaats van representatieve democratie. Burgers zijn naast politici en professionals de scheppers van instituties en voorzieningen. Dit leidt tot:

  • Zeggenschap van betrokkenen over aard en inhoud van collectieve voorzieningen, bijvoorbeeld leidend tot een veel gevarieerder onderwijsbestel, zowel qua opleidings- soorten en – duur als qua bekostiging, waarin de overheid zich beperkt tot meta-kwaliteitszorg, en tot een vernetwerkte gezondheidszorg waarin bijvoorbeeld de verzekeraars ook een daadwerkelijke interne democratie met hun verzekerden tot stand hebben gebracht

  • Een volledig belegde innovatie stimulering waarin middelen worden onttrokken aan NWO en KNAW en toegevoegd aan overheidsinvesteerders die venture capital ter beschikking stellen aan nieuwe ondernemers.

Dit is een beknopte agenda, maar ik ben ervan overtuigd dat zij reeds te ambitieus is geformuleerd.


Procesvoering

Uiteraard zijn de maatschappelijke processen die de voornoemde veranderingen belichamen van eminent belang. Anders dan tot nu toe dient in het drievoudige spel de deur wagenwijd open te staan voor creatieve groepen die ideeën willen aandragen voor redesign. Het is van belang een aanvaardbare verhouding te vinden tussen de werking van de representatieve democratie en participatie door betrokkenen. Noodzakelijke voorwaarde daarvoor is dat parlement en regering vooraf het kader bepalen waarbinnen het spel is te spelen:



  • Aan welke randvoorwaarden zullen uitkomsten moeten voldoen?

  • Waaraan is niet te tornen?

  • Welke spelregels gelden tenminste?

Achteraf zullen diezelfde organen zich dan beperken tot toetsing omtrent de vraag of randvoorwaarden en spelregels zijn geëerbiedigd en of datgene waaraan niet zou worden getornd ook met rust is gelaten.

De kern van de processen tot redesign bestaat uit massale argumentatie en communicatie in zorgvuldig geconstrueerde internet dialogen. Accumulatie van kwaliteit en consensus is het doel. Geavanceerde web sites ondersteunen per domein de communicatie over vernieuwingsvoorstellen. Panels van deskundigen – samengesteld uit wetenschap en planbureaus- zijn dagelijks beschikbaar om kosten-batenanalyses uit te voeren en andere instrumenten ter beschikking te stellen aan creatieve groepen. De financiële consequenties van voorstellen zijn bijna real-time ter beschikking. Internet is het vehikel voor communicatie.

Ministeries krijgen de opdracht allereerst maatschappelijke creativiteit te benutten in plaats van eigen voorstellen uit te broeden.


Spelregels

Hierna geef ik enige voorbeelden van spelregels die zouden kunnen worden geïntroduceerd.

In het recente verleden heeft de Nederlandse overheid geprobeerd de kosten van onderwijs en zorg beheersbaar te houden door voorzieningenniveaus te versoberen en eigen bijdragen licht te verhogen. De zeggenschap van burgers over deze voorzieningen is eerder af- dan toegenomen. Kwaliteitszorg is een kwestie van visitatie, certificering en accreditatie door deskundigen, waarbij burgers geen rol spelen. Hoogstens zijn zij aangesproken als gebruiker van de voorziening met een vraag naar tevredenheid. Hoogst zelden is een beroep op creativiteit gedaan. De burger is ontleed in een kiezer en een klant. Geen wonder dat de burger met een verlangen naar creatie zich op andere zaken richt dan op de publieke zaak. De overheid zit zich zelf meer en meer in de weg, doordat zij alle rollen tegelijk speelt: regelaar, financier, prijsbepaler, handhaver, toezichthouder, kwaliteitszorger.

Vergaande standaardisatie en eenvormigheid waren het gevolg. Het is van betekenis vast te stellen, dat daardoor niet alleen de behoefte van burgers aan eigen varianten ongehonoreerd blijft maar ook in een aantal gavallen verspilling plaats vindt doordat overbodige diensten werden geleverd. Hetzelfde geldt voor uitkeringen. Zoals Wolfson terecht heeft betoogd, is hier maatwerk in vorm van situational contracting niet alleen effectiever, maar ook goedkoper.

Een klein aantal regels zou gedurende de redesign periode kunnen gelden:


  1. indien de burger meer voor een dienst moet gaan betalen, zal hij ook meer mogen bepalen: zeggenschap en daarmee variëteit vormen dus een ruilmiddel

  2. de overheid mag die netwerkpartners bevoordelen die zelf ook intern gedemocratiseerd zijn, of door intensieve horizontale verantwoording en/of door medebestuur door betrokkenen

  3. om te zorgen dat zeggenschap niet te afhankelijk raakt van private koopkracht, zijn overal daar waar naar het oordeel van de samenleving de effectieve vraag naar diensten niet overwegend afhankelijk dient te zijn van die private koopkracht voucherstelsels geïntroduceerd

  4. private rechtsvormen genieten de voorkeur bij productie van diensten boven publieke

  5. het streven is er op gericht dat groepen betrokken in de loop van het spel ook commitment aangaan voor verwezenlijking van overeengekomen innovaties.

Op zich zelf is het immers evenzeer mogelijk om beslissingen van collectieve aard die de kwaliteit van het bestaan van velen beïnvloeden in de private sector te nemen. Vereniging, coöperatie, alliantie, netwerk en talloze andere arrangementen zijn daarvoor beschikbaar. Daarnaast zijn overheidsorganen in veel gevallen bevoegd om invloed en beslissingen over te laten aan groepen burgers. Publiekrechtelijke figuren lijken niet zozeer geschikt voor voortbrenging als wel voor het vaststellen van kaders voor maatschappelijke activiteit.

Mijn verwachting is, dat het hier beschreven spel een geheel andere dynamiek tot stand zal brengen – met minder chagrijn- dan het klassieke spel van moeizame centrale beslissingen waarin zeggenschap onderbelicht blijft en institutionele innovatie geheel onder het tapijt verdwijnt.


De auteur is hoogleraar bestuurskunde en adviseur

  • De echte crisis
  • Procesvoering

  • Dovnload 25.74 Kb.