Thuis
Contacten

    Hoofdpagina


Lege staat of lege bestuurskunde? Naar een herwaardering van de politiek en de politicologie

Dovnload 122.71 Kb.

Lege staat of lege bestuurskunde? Naar een herwaardering van de politiek en de politicologie



Pagina1/5
Datum24.09.2018
Grootte122.71 Kb.

Dovnload 122.71 Kb.
  1   2   3   4   5

Lege staat of lege bestuurskunde?

Naar een herwaardering van de politiek en de politicologie



Rede




uitgesproken bij het aanvaarden van het ambt van hoogleraar in de bestuurskundige casuïstiek, in het bijzonder de analyse van de veranderingsprocessen in en rond het openbaar bestuur, aan de Universiteit Leiden op 18 mei 2001

door



J. de Vries



Voor Margriet, Hidde en Jildou

‘Intellectual life is first of all conflict and disagreement’.

Randall Collins1

Mijnheer de rector, dames en heren,

Boer Voortman uit Kootwijkerbroek kreeg met Sinterklaas een boek cadeau: De lege staat. De boer, die niet veel las, vond het een mooi boek, totdat vier maanden later de mannen van de Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees (de RVV), in witte pakken – waar hebben wij die eerder gezien - het erf op kwamen, om met militaire precisie de veestapel preventief te ruimen. “Maar!”, riep de boer tegen de mannen van de RVV, “volgens de lege staat kan dit helemaal niet. De overheid kan niet meer sturen!”.

De boer formuleerde daarmee, zonder dat hij het zelf in de gaten had, een scherpe hypothese in Popperiaanse zin. Een hypothese die iets verbood.

“Ja, ja”!, riep één van de mannen van de RVV, die net een masteropleiding Political Science aan de Haagse Vestiging van de Universiteit Leiden had gevolgd,” dan had je Thomas Hobbes maar moeten lezen”. “Hobbes” riep de boer: “Nooit van gehoord!” En de boer liep met “de lege staat” onder de arm, terug naar …de lege stal!

Inleiding1
De centrale stelling van de postmoderne bestuurskunde luidt dat de staat leeg raakt en de politiek verdampt. De stelling die ik daar tegenover plaats, is dat de leegheid van de staat eerder te maken heeft met het verdwijnen van theoretische perspectieven binnen de bestuurskunde, dan met een empirisch aangetoond verschijnsel. In mijn opvatting is het niet zozeer de staat die leeg raakt, maar veel eerder de bestuurskunde. In het verleden was de bestuurskunde gebaseerd op vijf basisdisciplines: het recht, de politicologie, de economie, de sociologie en de bedrijfskunde. Omdat de basisvakken recht, sociologie en politicologie geleidelijk uit het vak zijn verdwenen, is er minder aandacht voor politieke, juridische en sociale vraagstukken rond het openbaar bestuur. De nadruk ligt meer op management- en beheersvraagstukken, waardoor inzichten uit de bedrijfseconomie en de bedrijfskunde steeds meer aandacht krijgen. Vier factoren kunnen de groeiende “leegheid”, of anders gezegd de gewijzigde fundering van de bestuurskunde verklaren: de verzelfstandiging van de studie, de opkomst van het bedrijfsmatig denken, de commercialisatie van het vak en de invloed van het postmodernisme in de discipline.

De bestuurskunde bestudeert het openbaar bestuur in al zijn gevarieerdheid en zoals gezegd, vanuit diverse wetenschappelijke disciplines. Onder openbaar bestuur versta ik het geheel van organisaties en activiteiten die gericht zijn op het bereiken van maatschappelijke doeleinden.2 Als bestuurspoliticoloog – dat is een bestuurskundige die met politicologische begrippen bestuurlijke processen analyseert – beperk ik mij bij deze analyse zoveel mogelijk tot het verdwijnen van de politiek en de politicologie uit de bestuurskunde.3 De centrale vraag luidt nauwkeuriger geformuleerd: waarom zijn de politiek en de politicologie uit de bestuurskunde verdwenen? Bij het zoeken naar een antwoord op deze vraag, maak ik zowel gebruik van voorbeelden uit Nederland als de Verenigde Staten, waar het vak wordt aangeduid als public administration. Ik begin dikwijls met verwijzingen naar de Verenigde Staten. Die keuze is gerechtvaardigd omdat de Nederlandse bestuurskunde vanaf het begin een belangrijke importeur is van bestuurskundige ideeën uit de Verenigde Staten. Ik ben mij voorts bewust van het feit dat er ten aanzien van de beginstelling uitzonderingen zijn. Vandaar dat ik tevens op zoek ga naar tegenargumenten om tot een genuanceerd eindoordeel te komen. Om de stelling van “de leegheid” van de bestuurskunde beter te kunnen plaatsen gaan wij eerst in op de relatie tussen de bestuurskunde en de politicologie om daarna de apolitieke en politieke periode van het vak te behandelen. Na deze uiteenzetting ga ik in op de vier verklarende factoren. Ik eindig met een oproep tot reanimatie van de politiek en de politicologie in de bestuurskunde.


De apolitieke periode (1880-1945)
De relatie tussen de bestuurskunde en de politicologie is wel gekenmerkt als een slecht huwelijk: er zijn perioden van toenadering en verwijdering zonder ooit definitief afscheid van elkaar te nemen. De bestuurskunde start in de Verenigde Staten in 1887.4 Het vak komt voort uit de rechtswetenschap en de politicologie.5 De Amerikaanse founding fathers van het vak Wilson6 (1865-1924) Goodnow (1859-1939)7 en Willoughby (1867-1960)8 hadden veel aandacht voor politieke en juridische vraagstukken. Zij formuleerden de politiek-bestuurlijke dichotomie waarin een analytisch onderscheid wordt aangebracht tussen politiek en bestuur. Deze scheiding was het antwoord op de corrupte en nepotistische praktijken binnen het Amerikaanse “spoils system” en een reactie op de detailbemoeienis van politici met het bestuur. De politiek-bestuurlijke dichotomie is er de oorzaak van dat de politicologie en de bestuurskunde uiteengroeien. Politicologen zijn meer geïnteresseerd in de grote vraagstukken – het maken van een constitutie – terwijl bestuurskundigen meer aandacht hebben voor het “runnen” van de grondwet.9

Volgens Amerikaanse bestuurskundigen is voor het uitvoeren van de constitutie kennis uit het bedrijfsleven van groot belang. Het Scientific Management van Taylor – gebaseerd op inzichten uit de private sector – komt daardoor in de belangstelling van de bestuurskunde te staan.10 Bestuurskundigen ontwikkelen met behulp van inzichten uit de bedrijfskunde de Science of Administration.11 De wetenschap van het bestuur – algemeen geldend voor zowel de private als de publieke sector - richt zich op efficiency als kernvraagstuk. Het analyseren van politieke waarden betekent volgens de aanhangers van de Science of Administration het afdingen op de fundamentele waarde van de efficiency binnen de bestuurskunde. Volgens deze stroming is inspraak van burgers binnen een democratie wel wenselijk, maar inefficiënt.

In Nederland begint de bestuurskunde veertig jaar later dan in de Verenigde Staten. Arbitrair startpunt is hier de benoeming van G.A. van Poelje in 1927 tot hoogleraar bestuurswetenschappen aan de Economische Hogeschool te Rotterdam. In Nederland zijn het vooral juristen met interesse in het lokale bestuur die in de beginperiode een belangrijke rol spelen bij de ontwikkeling van het vak. De rechtswetenschap schiet tekort om de bestuurlijke problemen van met name de grote steden aan te pakken. Voorbeelden naast Van Poelje12 zijn J. in ’t Veld13 en Kleijn.14 De bestuurskunde blijft aan de Nederlandse universiteiten lange tijd een marginale bezigheid. In 1961 noemt Brasz de bestuurskunde nog een bijwagen van het recht.15 De eerste generatie bestuurskundigen in Nederland is voor de opbouw van het vak aangewezen op de Verenigde Staten. Zij waren net als de Amerikanen de mening toegedaan dat er meer gebruik moest worden gemaakt van kennis uit de bedrijfsleer.16 De introductie van de bedrijfswaarden betekende dat er minder aandacht was voor politieke processen, vandaar de aanduiding apolitieke periode.
De politieke periode (1945-1980)
Na de Tweede Wereldoorlog ontstaat er binnen de bestuurskunde een politieke of politicologische school. De aandacht richt zich daarbij op de politieke aspecten van het beleid en de overheidsbureaucratie. De concentratie op economie en efficiency is volgens vele bestuurskundigen te mager, omdat er in de publieke sector altijd meer waarden - zoals politieke, juridische en ethische - in het geding zijn. Gaus stelt daarom dat elke bestuurskundige theorie een theorie van de politiek veronderstelt.17 Waldo merkt op dat het in de praktijk niet goed mogelijk is politiek en bestuur uit elkaar te houden en dat de studie van waarden voor de bestuurskunde van belang blijft.18 De politieke studie van het openbaar bestuur krijgt langzamerhand meer aanhang.

De politicologische benadering binnen de bestuurskunde bestaat uit twee scholen: de beleidsschool en de bureaupolitieke school. De beleidsschool bestudeert politieke toe- en verdelingsvragen binnen beleidsprocessen: wie krijgt wat, wanneer en hoe?19 Wildavsky analyseert bijvoorbeeld de politieke aspecten van het begrotingsbeleid. Daarmee prikt hij het instrumenteel-rationele beeld rond de totstandkoming van de federale begroting door.20 Het is voornamelijk een politiek proces. Wildavsky richt zich later op het gehele beleidsproces en stelt dat beleidsanalisten machthebbers de waarheid moeten zeggen.21 In Nederland zijn het vooral Kuypers22 en Hoogerwerf 23 die de aanzet tot de studie van het beleid geven, die door anderen verder wordt uitgewerkt.24

De bureaupolitieke school maakt duidelijk dat de anonieme bureaucratie en de overheid als eenheid niet bestaan. Binnen de overheidsbureaucratie vinden dikwijls politieke processen plaats. De analyse van Allisson over de Cuba-crisis geeft aan dat de overheid niet bestaat, maar dat er voortdurend sprake is van politieke processen tussen verschillende organisatie-onderdelen.25 In Nederland krijgt de politieke school binnen de bestuurskunde een impuls door het conflict-Daudt.26 Er komt een diaspora van politicologen op gang die zich elders bezig gaan houden met bestuurspolitieke vraagstukken. Het systeemmodel van de politicoloog Easton is daarbij inspiratiebron.27 De bestuurspoliticologen Scholten, Rosenthal en Van Schendelen breken de “black box” van het openbaar bestuur als subsysteem van het grotere politieke systeem steeds verder open.28

De beginstelling van deze oratie luidt echter dat de politieke periode uit de bestuurskunde al weer ver achter ons ligt. De politicologische school is in de jaren tachtig en negentig van de 20e eeuw uit de bestuurskunde verdwenen.


De verzelfstandiging van het vak
De eerste verklaring voor het verdwijnen van de politiek en de politicologie uit de bestuurskunde is de verzelfstandiging van het vak. Het losweken van de traditionele basisdisciplines is een patroon dat bij de verzelfstandiging van vele academische vakken plaatsvindt. Het heeft simpelweg te maken met arbeidsdeling en specialisatie. Bij een afsplitsing van een vak vindt er een streven naar autonomie plaats. Dit leidt tot een zekere mate van institutionele wedijver. De nieuwe beoefenaren hebben in eerste instantie te maken met wantrouwen van de gevestigde orde en willen zich zoveel mogelijk bewijzen. Dat geldt zeker voor een vak dat zich multi- of interdisciplinair presenteert.

Met de toename van het aantal studenten en de wetenschappelijke staf neemt het zelfbewustzijn van het vak echter toe. De expansie van het vak is in de Verenigde Staten toegeschreven aan de groei van de federale staat. In Nederland is de relatie tussen de groei van de bestuurskunde en de verzorgingsstaat minder duidelijk. De werkelijke “take off” van de bestuurskunde – qua studentenaantallen, medewerkers en institutionele zelfstandigheid - heeft pas plaats in de jaren tachtig en negentig van de 20e eeuw. In Nederland lijkt de groei van de bestuurskunde eerder te maken te hebben met de sanering van de verzorgingsstaat, dan met de groei daarvan. Waarschijnlijk is dat niet de opzet van de grondleggers geweest, maar de maatschappelijke opvattingen rond de sanering van de verzorgingsstaat bepalen voor een belangrijke deel de onderzoeks- en onderwijsagenda van de bestuurskunde. De bestuurskunde is volgend op maatschappelijke trends en weinig anti-cyclisch.

In 1976 start de eerste volledige bestuurskunde opleiding in Twente. Het is een multi-disciplinaire studierichting met vier vakgroepen: recht, economie, politicologie en sociologie. Het uitgangspunt lijkt te zijn dat de integratie van de kennis in de hoofden van de studenten moet plaatsvinden. Door de oprichting in 1984 van de gemeenschappelijke bestuurskunde opleiding in het Westen van Nederland – Leiden en Rotterdam - presenteert de bestuurskunde zich nog meer als een zelfstandig vak. Het multidisciplinaire vak is via de integratie van kennis op weg naar zelfstandigheid. Over de integratie van kennis is nadien weinig meer vernomen. Rutgers stelt dat het ideaal van een interdisciplinaire wetenschap tot nu toe niet is bereikt. Er is geen sprake van een geaccepteerde en algemeen erkende conceptie rond de studie. Er is ook geen algemene theorie over de integratie van kennis voorhanden.29 Van Braam komt op basis van een analyse van veertig bestuurskundige oraties tot dezelfde conclusie.30 Bij het tienjarig bestaan in 1994 van bestuurskunde Leiden/Rotterdam presenteren de beide vakgroepen zich echter zelfbewust. Bestuurskunde is een vak omdat er steeds meer studenten, vakgroepen, medewerkers en hoogleraren zijn en de internationale prestaties toenemen.31

De conclusie in relatie tot de beginstelling luidt dat de verzelfstandiging van de bestuurskunde tot minder aandacht voor politieke vraagstukken leidt. Op deze manier profileert de snel groeiende bestuurskunde zich ten opzichte van de politicologie. Bestuurskundigen waken voor een te sterke politicologisering van het vak, waardoor de politiek naar de achtergrond verdwijnt.


Het bedrijfsmatig denken
De tweede factor die het verdwijnen van de politiek en de politicologie uit de bestuurskunde kan verklaren is de opkomst van het bedrijfsmatig denken. Daarmee keert de bestuurskunde in feite terug naar de beginperiode van het vak: de eerder genoemde apolitieke periode, waarin kennis uit de bedrijfskunde een belangrijke rol speelt en efficiency de dominante waarde is.

Het benadrukken van het apolitieke karakter is echter in de jaren tachtig en negentig veel sterker dan in de beginperiode van de bestuurskunde omdat de bedrijfskundige kennis ondersteund wordt door het postmodernisme, waarover later meer.

Pollit stelt dat het “managerialism” van de jaren tachtig en negentig een vorm van neo-Taylorisme is.32 Het is volgens hem een ideologie bij uitstek. Het bedrijfsmatig denken is nodig om de noodzakelijke sanering van de verzorgingsstaat te begeleiden. Daarvoor in de plaats komt de managementstaat.33 Deze staat richt zich met behulp van inzichten uit de private sector op de sanering van de verzorgingsstaat. Voor deze omslag is een nieuwe taal nodig: een ambtelijke organisatie wordt een onderneming, een ambtenaar een publiek ondernemer, het bestuursgebouw het bedrijfsgebouw en de kantine het bedrijfsrestaurant. De grens tussen de publieke en private sector – een kenmerk van de liberale rechtsstaat – verwatert steeds meer, waardoor ambtenaren moeten schipperen tussen publieke en private waarden.34 De aandacht komt sterk te liggen op de effectiviteit en efficiency van het overheidsbeleid en de overheidsorganisaties.

Het bedrijfsmatig denken stelt het openbaar bestuur gelijk met een bedrijf. In de radicale beginperiode – de jaren tachtig van de 20e eeuw – ligt de nadruk op privatisering van overheidsdiensten. Goed presterende bedrijven en managers uit het bedrijfsleven zijn een voorbeeld voor de overheid. Het gaat gepaard met een stevige kritiek op de overheidsbureaucratie. Na de radicale kritiek komt er in Nederland onder invloed van ontwikkelingen in de Verenigde Staten in de jaren negentig een beweging op gang die bekend staat als Reinventing Government.35 De invloed van deze beweging beperkt zich niet alleen tot het bestuur van Zuid-Holland, waar de provincie op basis van deze inzichten gaat bankieren, maar verspreidt zich als een zuurdesem over het gehele openbaar bestuur. Reinventing Government probeert aansluiting te vinden bij innovatieve voorstellen die door de financiële krapte toch al bij de overheid plaatsvinden. De bestuurskunde haalt de politiek-bestuurlijke dichotomie weer van stal voor zover deze de verzelfstandiging van overheidsdiensten rechtvaardigt.36

In relatie tot de beginstelling betekent de opkomst van het bedrijfsmatig denken dat ambtenaren zich steeds meer manager voelen, waardoor zij politieke processen en staatsrechtelijke “checks and balances” als een sta-in-de-weg beschouwen voor de missie die zij moeten vervullen. Door het bedrijfsmatig denken wordt de politiek – net als sigaretten en Coca Cola – licht van inhoud. Het doelrationeel handelen – efficiency – verdrijft het waardenrationeel of politieke handelen.
De commercialisatie van de bestuurskunde
De derde verklaring voor het verdwijnen van de politiek en de politicologie uit de bestuurskunde is de commercialisatie van het vak. Wildavsky vindt dat bestuurskundigen en beleidsanalisten machthebbers de waarheid moeten zeggen. De bestuurskundige onderzoeker of beleidsanalist prikt mythen door en stelt kritische vragen. Door allerlei ontwikkelingen lijkt dit voor de bestuurskunde steeds lastiger te zijn en spreekt de bestuurskundige in sommige gevallen de waarheid van de machthebbers.37 Wanneer wij de politicologie en de bestuurskunde vergelijken is het meest opvallende dat de bestuurskunde meer gecommercialiseerd is geraakt dan de politicologie. Hoe komt dat? Het actief deelnemen aan derde geldstroom onderzoek door bestuurskundigen kan niet alleen verklaard worden uit de beperkte financiële middelen van de universiteiten in het algemeen en de vakgroepen in het bijzonder. De bestuurskunde kent in de jaren tachtig, door de uitzonderingspositie die zij binnen de Taak Verdelings Operatie en Groei en Krimp Operatie inneemt, in vergelijking met andere vakgroepen een behoorlijke financiële basis. De commercialisatie moet dus andere redenen hebben, dan alleen gebrek aan geld. Een belangrijke reden ligt bij de opvattingen rond het vak. Elke beginnende student leert dat de bestuurskunde zowel descriptief als prescriptief is. De bestuurskunde stelt zich niet tevreden met louter onderzoek, maar wil ook adviezen uitbrengen over hoe het openbaar bestuur zich zou moeten verbeteren. Daardoor raakt zij steeds meer betrokken bij onderzoek dat relevant moet zijn voor het openbaar bestuur. Deze verstrengeling is mede gegroeid door het feit dat de overheid door bezuinigingen en groeiende complexiteit steeds meer behoefte heeft aan bestuurskundig advies. Bestuurskundigen gaan daarbij samenwerken met commerciële adviesbureaus – Twijnstra en Gudde, Berenschot, Bakkenist, B&A en KPMG – die in toenemende mate afnemers van bestuurskunde studenten zijn. Naast de wetenschappelijke resultaten van een onderzoek lijkt het succes van een bestuurskundige steeds meer samen te hangen met de positie die hij of zij binnen sociale netwerken inneemt en de aandacht die een bestuurskundige in de media krijgt. Naast intellectuele capaciteiten geven organisatievaardigheden steeds meer de doorslag.

Waarom speelt de commercialisatie van de bestuurskunde een rol bij het verdwijnen van de politiek en de politicologie uit de bestuurskunde? Bestuurskundige adviseurs worden dikwijls ingeschakeld om het politieke en bestuurlijke proces te managen. Scherper geformuleerd, een bestuurskundige wordt gevraagd het bestuur uit de sfeer van de politiek te halen. Adviezen met vraagstellingen over macht en verantwoording maken bij voorbaat weinig kans. Bestuurskundig advies over het beheersen en inrichten van processen is meer succesvol. Een gevolg hiervan is dat bestuurskundigen het politieke niet meer accentueren. Zij maken echter binnen het politieke proces dikwijls een keuze voor een van de partijen en zijn daarmee politiek.



  1   2   3   4   5

  • J. de Vries Voor Margriet, Hidde en Jildou

  • Dovnload 122.71 Kb.