Thuis
Contacten

    Hoofdpagina


Naar een deugdelijk functionerende volksvertegenwoordiging

Dovnload 446.75 Kb.

Naar een deugdelijk functionerende volksvertegenwoordiging



Pagina1/4
Datum13.04.2019
Grootte446.75 Kb.

Dovnload 446.75 Kb.
  1   2   3   4



NAAR EEN DEUGDELIJK FUNCTIONERENDE VOLKSVERTEGENWOORDIGING

IN ARUBA



Aruba, 1 september 2017

VOORWOORD

De trias politica, of scheiding der macht(en) is een theorie van de staatsinrichting waarin de staat opgedeeld is in drie organen die elkaars functioneren bewaken. Deze verdeling kent een wetgevende macht die wetten opstelt en de uitvoerende macht controleert, een uitvoerende macht die het dagelijks bestuur van de staat uitoefent en een rechterlijke macht die deze uitvoering toetst aan de wet. Samen met de scheiding van kerk en staat vormen deze twee principes de filosofische pijlers van de moderne staatsorganisatie.

De meeste natiestaten kiezen voor dezelfde verdeling van de macht: de drie piramiden van de macht worden nationaal vertegenwoordigd door:



  • de wetgevende macht met al dan niet een tweekamerparlement;

  • de uitvoerende macht met een koning (waarbij de eerste minister meestal de macht uitoefent) of een gekozen president;

  • de rechterlijke macht met aan de top een grondwettelijk hof.

De machten hebben ieder hun eigen bevoegdheden en zelfstandigheid. Bovendien is er geen macht die hiërarchisch duidelijk boven de andere machten staat. Al deze machten afzonderlijk hebben ten opzichte van elkaar en ten opzichte van de burger verantwoordelijkheden door middel van ingebouwde controlemechanismen.

De uitvoerende macht is verantwoording schuldig aan de wetgevende macht; de wetgevende macht is vervolgens verantwoording verschuldigd aan de burgers. De burgers hebben invloed op de wetgevende macht door middel van verkiezingen. De rechterlijke macht controleert vervolgens de uitvoering van wetten en regelgeving en arbitreert bij conflicten tussen de machten1.  Bij dit systeem, bekend onder de term ‘checks & balances’, worden overheidsbevoegdheden over verschillende organen verspreid waarbij ieder orgaan bij de uitoefening van zijn bevoegdheden verantwoording verschuldigd is aan een ander orgaan. Elk orgaan heeft daartoe verschillende instanties tot haar beschikking die het benodigde onderzoekswerk verrichten. Op grond van dit systeem weerhouden de drie machten elkaar van het veroveren van te veel macht en houden zij elkaar daarmee in balans.



De staatsinrichting van Aruba is afgeleid van die van Nederland en kent theoretisch dezelfde principes. Toch ziet de praktijk er heel anders uit. Mede vanwege de Arubaanse kleinschaligheid hebben politieke partijen in Aruba binnen het politieke systeem een grote en vaak zelfs overheersende invloed. Belangrijke politieke beslissingen worden in de praktijk binnen de politieke partijen genomen. Volksvertegenwoordigers worden geacht primair de (eigen) regering te steunen dan wel (de ‘tegenpartij’) te opponeren. De inhoudelijke politieke stellingname over de beleidsvoering komt op de tweede plaats. Hierdoor dreigt de besluitvorming over publieke zaken te worden gemonopoliseerd door de politieke partijen2.

Politieke partijen dragen in verreweg het grootste deel van de gevallen zorg voor de invulling van zowel de wetgevende als de uitvoerende macht. Uit dezelfde politieke organisatie worden vertegenwoordigers gekozen die òf een ministerschap vervullen, òf een Statenlidschap. Uitvoerder en controleur komen dus uit dezelfde (kleinschalige) politieke organisatie. Dit brengt dezelfde risico’s met zich mee als wanneer deze functies in dezelfde persoon worden verenigd. Het risico dat de onderscheiden functies niet naar behoren worden uitgevoerd wordt daarmee wel erg groot. De scheiding der machten en het systeem van checks & balances wordt daarmee geweld aangedaan. Dit brengt automatisch de basis van de democratische rechtstaat in gevaar.

In Aruba bestaat hierdoor reeds vanaf het begin van de autonome status van Aruba in 1986 geen daadwerkelijke controle van de uitvoerende door de wetgevende macht die ook een controlerende taak heeft ten aanzien van de uitvoerende macht. Dit heeft uiteraard de nodige problemen met zich meegebracht. Een falend personeelsbeleid, een tekortschietend financieel beheer, uit de hand gelopen begrotingen en schulden en integriteitsschendingen door bestuurders met ernstige gevolgen voor Aruba vormen daar schrijnende voorbeelden van. Het is dan ook de vraag hoe de Arubaanse Staten de eerste 30 jaar na de Status Aparte invulling gegeven hebben aan hun staatsrechtelijke taken.

INHOUD

Voorwoord 2

Inhoud 3

Samenvatting 4

Inleiding 5


  1. De ontwikkeling van de rechtspositie van politieke ambtsdragers in Aruba na 1986 7



  1. De geloofwaardigheid en het imago van de Staten van Aruba vanaf de Status Aparte 13

  1. Het functioneren van de Staten volgens de richtlijnen van de Staatsregeling 13

  2. Het functioneren van de Staten volgens de Algemene Rekenkamer Aruba (ARA) 16

  3. Het functioneren van de Staten volgens de Comision di Berdad (CdB) 17

  4. Het functioneren van de Staten volgens het WODC 18

  5. Het functioneren van de Staten volgens de CAft 20

  6. Het functioneren van de Staten volgens…de politieke partijen zelf 20

  7. Een schematisch overzicht van het parlementair disfunctioneren in Aruba 21

  8. Controle of ‘samenwerking’? 23



  1. Conclusie 24

SAMENVATTING

Volgens hoofdstuk 3 van de Staatsregeling van Aruba vertegenwoordigen de Staten het gehele Arubaanse volk. Alvorens hun betrekking te aanvaarden zweren/beloven de Statenleden o.m. dat zij de Staatsregeling van Aruba steeds zullen helpen onderhouden en het welzijn van Aruba naar vermogen zullen voorstaan. Daartoe worden de Staten bijgestaan door de Hoge Colleges van Staat, te weten de Raad van Advies (RvA) en de Algemene Rekenkamer Aruba (ARA).

Hoewel de beperkte ‘richtlijnen’ in de Staatsregeling een duidelijk beeld schetsen van de taken en verantwoordelijkheden van de Staten, blijkt dat in de praktijk toch de nodige moeilijkheden op te leveren. De belangrijkste reden ligt op het gebied van de ‘politieke realiteit’. De heersende opvatting en praktijk in de politiek is namelijk dat in onze kleinschalige samenleving ‘good governance’ feitelijk neerkomt op ‘bad politics’. Het brengen van veranderingen in dit Arubaanse traditioneel en cultureel gegroeide politiek-maatschappelijk stelsel is niet alleen moeilijk, maar leidt volgens de partijpolitieke opvattingen ook tot politieke zelfmoord.

Mede op grond van deze ‘realiteit’ en wegens de manier waarop politieke partijen zijn georganiseerd en -eenmaal in de regering- het publieke beleid bepalen, functioneren de Staten niet zoals bedoeld volgens het systeem van de trias politica met haar checks & balances. Als hoogste controlerend orgaan komt zij haar staatsrechtelijke taken dan ook niet na. Waar houden de Staten zich dan wel mee bezig?

Een belangrijk aandachtspunt voor de Staten gedurende vele jaren betrof de verbetering van haar eigen rechtspositie en die van de bestuurders. Daarbij werden op grote schaal belangrijke principes geweld aangedaan. De omvangrijke kritiek van adviserende en controlerende instanties werd daarbij grotendeels genegeerd. De Staten zetten echter het belangrijkste deel van hun plannen door en zorgde en passant tevens voor riante reisvoorzieningen, onder meer in het kader van het niet ter zake doende Parlatino-gebeuren.

Daarnaast laat ook het functioneren zelf van de Staten te wensen over. Zoals uit de Staatsregeling blijkt zweren/beloven de Statenleden o.m. dat zij:



  1. de Staatsregeling van Aruba steeds zullen helpen onderhouden en het welzijn van Aruba naar vermogen zullen voorstaan;

  2. jaarlijks de begroting beoordelen, mede aan de hand van de adviezen van de RvA;

  3. jaarlijks de jaarrekening met daarin de verantwoording van de ontvangsten en uitgaven van het Land, die hen volgens de Landsverordening (Lvo) jaarlijks door de ARA moet worden voorgelegd, beoordelen. Op grond van deze rekening vindt de evaluatie plaats van de begroting en kunnen aanpassingen worden gemaakt voor de begroting van het volgend jaar.

  4. ten behoeve van een verantwoorde uitvoering van haar controlerende taak bij Lvo regels vaststellen omtrent het beheer van de financiën van het Land.

  5. bij Lvo regels stellen teneinde de rechtmatigheid van het bestuur en de deugdelijkheid van het financieel beheer te waarborgen.

Op al deze (beperkte) richtlijnen schieten de Staten kwalitatief tekort. Niet voor niets wordt haar functioneren dan ook in praktisch alle rapporten van de Raad van Advies3, de Algemene Rekenkamer, de Comision di Berdad, het WODC en de CAft sterk bekritiseerd. De grootste criticasters van de Staten zijn echter…de politieke partijen zelf!


Dit brengt automatisch de vraag met zich mee waartoe de Staten nog als zodanig aangehouden moeten worden aangezien zij zich niet kwijten van hun belangrijkste taak, te weten het controleren en bijsturen van de regering. Beide elementen zijn namelijk noodzakelijk om deugdelijk bestuur te waarborgen. Het is dus van belang een dusdanige invulling te geven aan de Staten dat hier daadwerkelijk uitvoering aan wordt gegeven. Daartoe is het mogelijk noodzakelijk het huidige systeem van politieke partijen te herzien. Deze bepalen namelijk in de praktijk het beleid van de regering en de functie van de Staten daarin. De belangen van de gemeenschap zijn daarbij veelal niet de eerste prioriteit en worden in de praktijk dan ook vaak niet gediend. Het gaat echter buiten de kaders van dit rapport om hier nader op in te gaan

NAAR EEN DEUGDELIJK FUNCTIONERENDE VOLKSVERTEGENWOORDIGING

INLEIDING

Volgens hoofdstuk 3 van de Staatsregeling van Aruba vertegenwoordigen de Staten het gehele Arubaanse volk4. Alvorens hun betrekking te aanvaarden zweren/beloven de Statenleden o.m. dat zij de Staatsregeling van Aruba steeds zullen helpen onderhouden en het welzijn van Aruba naar vermogen zullen voorstaan5. Elk lid van de Staten heeft het recht vragen te stellen aan de ministers en staatssecretaris. Dezen beantwoorden de vragen binnen redelijke termijn, voor zover het beantwoorden daarvan niet strijdig geoordeeld kan worden met het belang van het Land of het Koninkrijk6. De Staten hebben het recht van onderzoek, te regelen bij landsverordening (Lvo)7.

De Staten worden in hun werkzaamheden bijgestaan door de Hoge Colleges van Staat, te weten de Raad van Advies (RvA) en de Algemene Rekenkamer Aruba (ARA). De RvA beoordeelt jaarlijks de begroting(en) die vervolgens uiterlijk op de eerste september vóór het jaar waarop de begroting betrekking heeft, aan de Staten wordt aangeboden8. De verantwoording van de ontvangsten en de uitgaven van het Land wordt aan de Staten gedaan overeenkomstig de bepalingen van de Lvo. De door de ARA onderzochte rekening wordt jaarlijks aan de Staten overlegd9. Op grond van de rekening vindt de evaluatie plaats van de begroting en kunnen aanpassingen worden gemaakt voor de begroting van het volgend jaar.

Ten behoeve van een verantwoorde uitvoering van haar controlerende taak stellen de Staten bij Lvo regels vast omtrent het beheer van de financiën van het Land10. Tevens worden bij Lvo regels gesteld teneinde de rechtmatigheid van het bestuur en de deugdelijkheid van het financieel beheer te waarborgen11.

Hoewel deze beperkte ‘richtlijnen’ een duidelijk beeld schetsen van de taken en verantwoordelijkheden van de Staten, blijkt dat in de praktijk toch de nodige moeilijkheden op te leveren. De belangrijkste reden ligt op het gebied van de ‘politieke realiteit’.

Mede vanwege de geconstateerde grote tekortkomingen op het gebied van deugdelijk bestuur vond op initiatief van voormalig (AVP-)gevolmachtigd minister mr. Mito Croes in april 1995 het Koninkrijks-symposium ‘Deugdelijkheid van bestuur in kleine landen’ plaats. In zijn voorwoord tijdens dat symposium stelde de toenmalige premier mr. Henny Eman van Aruba het bestaande (partij)politieke probleem scherp: “Het brengen van veranderingen in dit traditioneel en cultureel gegroeide politiek-maatschappelijk stelsel is niet alleen moeilijk, maar leidt meestal ook tot politieke zelfmoord. Verandering en vernieuwingsbewegingen kunnen op hun aanhang steunen tot op het moment dat zij daadwerkelijk een begin van uitvoering zien. ‘Good governance’ blijkt in onze kleinschalige samenleving dan ook inderdaad te vaak ‘bad politics’ te zijn. Het overtuigen van individuen om een deel van wat zij als hun eigen recht beschouwen op te geven teneinde de ruimte te creëren voor de bestuurder om onafhankelijker van de persoonlijke belangen van haar achterban zijn beleid te laten vaststellen en uitvoeren zal slechts geleidelijk aan met een mentaliteitsverandering kunnen geschieden12.


Als bijkomstig, en in het kader van dit rapport belangrijk, probleem stelt hij: “De wetgevende macht en de rechterlijke macht spelen een bijzondere rol in de controle en toezicht, die mede deugdelijkheid van bestuur dienen te garanderen. De verzwakking van de controlerende macht van het parlement is een internationaal fenomeen. De politieke discipline van de coalitie versus oppositie heeft ook in ons parlement een inbreuk gemaakt op de werkelijke scheiding van machten en derhalve op de effectiviteit van de parlementaire controle13.
Uiteindelijk geeft hij onder meer als suggestie voor een aanpak van het probleem: “Slechts als men zich vanuit de samenleving realiseert wat de waarde is van de abstracte normen van deugdelijk bestuur voor een rechtsstaat, zal de samenleving zelf ook als beste erop toezien dat haar deze rechten niet worden ontnomen en dat zij zich verzet tegen pogingen om inbreuk hierop te plegen. De basiskennis en overtuiging van wat een behoorlijk bestuur betaamt, kan niet beperkt blijven tot een groep kenners van het handboek van Konijnenbelt14.
De erkenning van deze problematiek werd verder uitgewerkt door de als uitvloeisel van het symposium ingestelde werkgroep Deugdelijkheid van Bestuur. Die zegt in het door haar uitgebrachte rapport Calidad daar het volgende over:

‘De sociale dynamiek van de kleine schaal bevordert tevens een compressie van verschillende krachtenvelden en daarmee een verhevigde polarisatie. Er bestaat vaak een convergentie van economische, politieke en sociale machtssystemen binnen kleinschalige gemeenschappen. Dit brengt met zich dat de verschillende sociale functies en daarmee gepaard gaande rolverdeling diffuus worden.

De traditionele patronen van diffuse maatschappelijke rolverdeling belemmeren weer het functioneren van de instituten die gebaseerd zijn op specifieke rolverdeling. De feitelijke interacties en percepties over en weer bepalen naast - of vaak in plaats van - de diverse constitutionele regels het bestuurlijk proces en daarbinnen het functioneren van de verschillende actoren, zoals de constitutionele organen (regering en Staten) en de politieke partijen. Op deze wijze werkt de kleinschaligheid van Aruba belemmerend voor een goede scheiding van verantwoordelijkheden tussen de uitvoerende macht en de volksvertegenwoordiging als controleur van de uitvoerende macht overeenkomstig de leer van de "Trias Politica".

Een dergelijke scherpe functiescheiding (parlementaire controle, gebaseerd op dualisme) is in de Arubaanse maatschappelijke en politieke situatie niet vanzelfsprekend. Hoewel het politieke stelsel van Aruba is opgezet op basis van dualisme (de regering regeert, de volksvertegenwoordiging controleert), functioneert het veeleer als een monistisch bestuurssysteem, waarbij de volksvertegenwoordiging een medebesturende rol heeft. Als zodanig is zo’n bestuurssystematiek niet verkeerd. Engeland, dat vaak wordt gezien als bakermat van de moderne parlementaire democratie, kent een monistisch bestuurssysteem. Echter, het feit dat de abstract juridische premissen enerzijds en de werkelijke situatie anderzijds elkaar niet dekken, schept problemen, met name ook ten aanzien van die aspecten die te maken hebben met de waarborging van kwaliteit van bestuur.

Wanneer formeel van de volksvertegenwoordiging wordt verwacht dat zij de regering controleert, zo nodig door middel van politieke sancties, terwijl zij in werkelijkheid functioneert als medebestuurder, vallen bepaalde ‘checks and balances’ weg, die voor de waarborging van deugdelijkheid van bestuur van wezenlijk belang zijn. Dan zal daarin op andere wijze moeten worden voorzien’15.

Uit de voorgaande observaties van belangrijke politieke kopstukken blijkt duidelijk dat en waarom het Arubaanse Parlement reeds vanaf de Status Aparte niet naar behoren functioneert. Hiernavolgend wordt een beeld geschetst hoe de Staten haar aandacht door de jaren heen richtte op de verbetering van haar eigen rechtspositie en hoe zij zich in de praktijk kwijt(te) van de taken en verantwoordelijkheden zoals die in de Staatsregeling zijn omschreven.



  1. DE ONTWIKKELING VAN DE RECHTSPOSITIE VAN POLITIEKE AMBTSDRAGERS IN ARUBA NA 1986

In de Grondwet van de V.S. (uit 1789) staat dat het Congres geen enkele salarisverhoging ten behoeve van de eigen leden mag goedkeuren. Eventuele verhogingen vinden pas plaats na de volgende verkiezingen. Het gaat om het principe, dat degenen die de macht hebben om wetten door te voeren, dat niet kunnen doen voor eigen gewin. In Aruba was er geen sprake van dergelijke ethische normen.

In het Arubaanse parlement lagen in 1991 en in 1997 wetsvoorstellen om de salarissen en rechtspositie van ministers en Statenleden aanzienlijk gunstiger te maken. Beide keren was duidelijk dat deze voorstellen niet konden rekenen op steun van de bevolking. Er werd daarom alles aan gedaan om het hele wordingsproces van deze wetten buiten het gezichtsveld van de gemeenschap te houden. De discussies werden achter gesloten deuren gehouden, wat in strijd is met een belangrijk principes van democratie: transparantie.

Dat het niet om een kleine maatregel ging, mag blijken uit de volgende cijfers. Het eerste concept uit 1991 bepaalde dat statenleden meer dan Afl. 14.000,- en ministers Afl. 16.213,- per maand zouden ontvangen. Daarbovenop werden royale tegemoetkomingen voor representatiekosten toegekend met als top Afl. 1250,- voor de statenvoorzitter, evenveel als destijds het minimumloon was. Telefoonkosten (van zowel huistelefoon als cellulair/mobiel) zouden ongelimiteerd gedeclareerd kunnen worden. Statenleden zouden reeds op grond van een functie van 8 jaar hun volledige pensioen ontvangen. Hun pensioengrondslag werd gebaseerd op het hoogste ambtenarenpensioen, vermeerderd met 40% (was 5%!).

Vanaf het begin werd getracht te voorkomen dat deze regeling aan het licht kwam. Zo werden de wetconcepten direct ter goedkeuring doorgestuurd naar de regering. Deze ontkwam er niet aan het concept naar onder meer de Raad van Advies (RvA) te sturen. Artikel IV.I van de Staatsregeling schrijft nadrukkelijk voor dat deze instantie bij elk nieuw wetsvoorstel gehoord moet worden. Hoewel de RvA en andere overheidsinstanties feitelijk geen tijd werden gegund om de conceptwetten goed te bestuderen, slaagden zij er toch in de nodige kanttekeningen te maken en konden zij met hun zware kritiek het tij enigszins keren. De voorgelegde salariseisen van meer dan Afl. 14.000,- werden eerst verlaagd naar Afl. 11.875,- en uiteindelijk naar Afl. 9.995,- per maand voor Statenleden. Dit betekende nog altijd een directe salarisverhoging van ruim 80%. Ook enkele buitensporige secundaire arbeidsvoorwaarden konden nog worden teruggeschroefd.

De RvA wees erop dat de wetsontwerpen niet voldeden aan de wettelijke bepalingen van de Comptabiliteitswet, aangezien niet duidelijk was wat de financiële gevolgen zouden zijn. Evenmin was niet vermeld op welke wijze deze extra kosten werden gedekt Ten slotte werden de veranderingen onvoldoende uitgelegd en beargumenteerd. De RvA gaf ook aan dat de voorgestelde veranderingen niet realistisch waren en dat de kosten van een dergelijk beloningssysteem een te zware belasting vormde voor de landskas. Zij beschouwde de mogelijkheid tot ongebreidelde accumulatie van pensioenen voor deze groep als een vorm van rechtsongelijkheid, aangezien er wél een plafond is voor ambtenaren. De Raad stelde zich ook negatief op over de bepalingen met betrekking tot uitkeringen aan weduwen en wezen van volksvertegenwoordigers en compensatie voor de vakantie-uitkering op basis van het salaris inclusief de representatiekosten met terugwerkende kracht tot 1 juni 1992.

  1   2   3   4

  • NAAR EEN DEUGDELIJK FUNCTIONERENDE VOLKSVERTEGENWOORDIGING IN ARUBA
  • Aruba, 1 september 2017 VOORWOORD
  • SAMENVATTING
  • NAAR EEN DEUGDELIJK FUNCTIONERENDE VOLKSVERTEGENWOORDIGING INLEIDING
  • DE ONTWIKKELING VAN DE RECHTSPOSITIE VAN POLITIEKE AMBTSDRAGERS IN ARUBA NA 1986

  • Dovnload 446.75 Kb.