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Studiën over de revolutie en over het staatsrecht VI

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Studiën over de revolutie en over het staatsrecht VI



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Over provinciale zelfstandigheid, in verband met een arrest

van het hof van Brussel van 30 julij 1861. 1861.1

Mr. Wintgens a bien voulu me communiquer le mémoire2 qu'il vous3 a adressé sur la question de droit public traitée dans l'arrêt de la cour d'appel de Bruxelles du 30 juillet 1861.4

Je pourrais me borner à donner mon assentiment à ce qu'il vous a si bien exposé, si vous ne m'aviez fait prendre l'engagement de vous écrire et de vous soumettre les motifs pour lesquels je ne saurais admettre la définition de province que la cour a cru pouvoir déduire de la loi f[ondamentale] de 1815.

Permettez‑moi une réflexion préliminaire. Je dois me prémunir contre le reproche de me contredire.5 Quelqu'un prétendra peut‑être que je ne suis pas recevable dans mon opposition contre l'arrêt, vû que moi‑même, . . .6 dans un discours, lors de la discussion de la loi provinciale en 1850, dans la Seconde Chambre des Etats‑Généraux.

Voici à peu près comment je me suis exprimé: `Par autonomie (zelfstandigheid) de la province j'entends l'indépendance dans la sphère de ses intérêts particuliers. Certes il y peut et il doit y avoir une grande mesure de subordination et de dépendance dans les relations de la province avec l'état, mais la liberté de la province, quant à la gestion de ses propres affaires, ne doit, sous aucun prétexte, être entravée et restreinte par le pouvoir central. Il en est de la province comme de la famille. Soumis aux lois et à l'autorité publique, le père de famille, n'a pas d'ordres à recevoir quant à ses intérêts domestiques.

Eh bien! cette simple maxime de inviolabilité du ménage provincial, depuis 1795, a été presque mise en oubli. Prenez toute la série de nos constitutions, de 1798, de 1800, de 1805, de 1814 etc., cette véritable autonomie vous ne la retrouvez nulle part. On peut garder ou rendre le nom de province; on peut donner aux provinces des attributs divers; on peut charger les Etats Provinciaux de fonctions nombreuses; si, en assignant à la province une mesure même très large d'autonomie, vous le faites, pour ainsi dire, par la grâce de l'état, vous méconnaissez le caractère essentiel des libertés provinciales et la province n'en devient pas moins, en dernier ressort, en droit, et trop souvent aussi dans la pratique, une fraction, un département de l'état.'7

Veuillez remarquer, Monsieur! que dans cette discussion il ne s'agissait nullement d'examiner les dispositions particulières de la loi fondamentale de 1815, mais de rappeler que dans tous nos essais d'organisation constitutionnelle on rencontre la double influence du droit historique et national et de l'esprit de la révolution; que les influences se combattent et que, sous l'action incessante du libéralisme les garanties en apparence les plus satisfaisantes viennent s'évanouir. Vous ne limitez, disais‑je, l'autonomie que par l'intérêt général et par la loi. Très bien; mais si vous identifiez l'intérêt général et le salut public avec ce qui semble utile ou convenable au pouvoir central; si vous n'interdisez pas à la loi le domaine des droits et des intérêts particuliers; si vous prétendez régler, non pas tout ce qui doit, mais tout ce qui peut être dans le même moule législatif; si au lieu d'apprécier et de favoriser la diversité dans l'unité, vous voulez continuer la tradition révolutionnaire et faire plier les divergences sous son joug uniforme, je vous en prie, à quoi revient alors cette vie propre, cette existence personnelle de la province dont vous faites grand étalage, et au lieu de provinces libres et autonomes, n'aurons nous pas en réalité, sous la pression de votre moteur irrésistible et universel, des provinces esclaves et automates?8

En combattant ainsi l'omnipotence de l'état et la centralisation administrative, en faisant observer que même en rédigeant la loi fondamentale de 1815 on y a introduit ou sousentendu des maximes fausses et dangereuses, dont le développement a souvent dénaturé et annulé des articles dans leur sens le plus indubitable, je n'ai certes pas prétendu, avec la cour de Bruxelles, nier le sens de ces articles, jusqu'à ne voir dans les provinces que des circonscriptions territoriales facilitant le service public. [De même on pour]rait9 affirmer par exemple que la charte de Louis XVIII a subi l'influence de doctrines qui méconnaissent le véritable caractère de la royauté et qui font du monarque le délégué du peuple souverain10; je tiens compte aussi du contrepoids des opinions légitimistes et des souvenirs nationaux et je me garde d'affirmer que déjà en 1815, le roi n'était que le chef du pouvoir exécutif, le subordonné d'un ministère émané des Chambres, en un mot, ce que plus tard on est convenu d'appeler un roi‑citoyen.11

Je puis donc, en toute liberté, Monsieur! et sans être taxé d'inconséquence me joindre à mr. Wintgens dans son opposition contre l'arrêt de la cour de Bruxelles. Soit qu'on se rappelle le caractère de l'opinion prépondérante en 1815, soit qu'on jette un coup d'oeil sur l'ensemble des articles dont il est question, soit qu'on consulte les publicistes les plus distingués de notre pays (auquel vous pourrez, je crois, Monsieur! ajouter ceux de la Belgique, M. Raepsaet12 et d'autres) on est de plus en plus surpris du système que la cour a cru devoir adopter.

Il ne sauroit guères y avoir, pour la question dont il s'agit une date plus significative, plus décisive que celle de 1815. Dès qu'on retrace les grands événements de cette époque on comprend que la tentative d'anéantir l'existence civile et politique de la province eût été chimérique. La déduction historique de M. Wintgens ne laisse rien à désirer. En Hollande on voulait sans doute des réformes; on ne prétendoit pas rétablir des abus notoires; c'est pourquoi on avait fait disparaître, dans la constitution de 1814, le gouvernement fédératif, cette souveraineté des provinces, service perpétuelle de jalousie, de désaccord, de troubles civils. Mais c'était pour y substituer l'union des provinces formant désormais, dans la plénitude de leurs droits particuliers, un seul et même état, sous le pouvoir monarchique d'une dynastie éminemment populaire. C'était pour renouer ainsi, en profitant des leçons de l'expérience et en entrant dans les voies d'un progrès véritable, la chaîne interrompue du développement national.

Certes ce n'était pas pour en revenir à l'unitarisme révolutionnaire de 1798, bouleversant la république et absorbant les provinces dans un triste amalgame. En Belgique comme en Hollande alors, malgré l'alliage des théories libérales, malgré la dualité des tendances, il y avait un revirement incontestable vers le droit historique; le respect des anciennes libertés provinciales et communales était à l'ordre du jour, et c'est sans doute aussi et surtout peut‑être leur rétablissement que le rapport du 15 juillet13 1815 a en vue en faisant mention du respect scrupuleux des droits acquis et nationaux: `Nous pensons qu'une loi constitutionnelle qui consacre tous les droits légitimes, dont les principes ont été pris dans les moeurs et dans le caractère de la nation, peut espérer une plus longue durée que celle qui n'aurait que de vaines théories pour base.'14

Ce même rapport sur lequel la cour de Bruxelles a cru pouvoir se fonder, indique les deux maximes qui résument le caractère de la province dans le sens de la nouvelle loi constitutionnelle. Pas d'intervention de la province dans les affaires générales de l'état: `Dans ses rapports avec le gouvernement général l'organisation des provinces n'avait pas toujours été à l'abri de justes censures; ces rapports ont cessé.'15 Par contre la gestion d'autant plus libre des intérêts particuliers: `Dégagée désormais de toute participation au gouvernement leur administration sera plus utile encore.'16

La série des articles n'est que le développement de ces deux idées. Aux Etats Provinciaux appartient tout ce qui concerne l'administration et l'économie intérieure (le ménage particulier) de la province. L'article 14617 est explicite à cet égard. Et remarquez que si, en cet endroit, le texte français pris isolément `Les Etats sont chargés' semble douteux, le texte hollandais exprime nettement la véritable pensée du législateur: `Aux Etats est entièrement laissée la disposition et la décision de tout ce qui concerne la politique et l'économie intérieure ordinaire.'18

Sans doute l'approbation du roi est requise pour les règlements d'intérêt général (A. 146) et19 que le roi peut opposer ou suspendre les actes contraires aux loix ou à l'intérêt général (A. 149).20 Mais inclusio unius est exclusio alterius21 et la mention de ce droit royal est une preuve de plus que, sauf ces exceptions, l'autorité provinciale est indépendante. Sans doute la tendance unitaire pourrait abuser de ces articles pour entraver les affaires et pour se jouer ainsi, à l'aide du pouvoir monarchique, de l'autonomie provinciale; mais ce serait aller directement contre le but de ces dispositions salutaires. En effet, ce but quel est‑il? La répression de tout empiètement de la province sur ce qui est de la compétence de l'état, le rapport direct avec la couronne, pour former, si je puis m'exprimer ainsi, une monarchie au petit pied, avec son pouvoir exécutif et administratif (les Etats), son pouvoir législatif (les Etats sous l'approbation de la couronne), son souverain (le roi).

Cette remarque touchant l'autonomie de la province dans son union intime avec le pouvoir tutélaire du souverain a été faite par un de nos hommes d'état les plus illustres, M. le comte de Hogendorp, dont l'influence en 1814 et 1815 a été souvent prépondérante, et qui, faisant allusion aux articles que je viens de citer, écrit: `Voici la plus frappante analogie entre ce concours et le commun accord législatif de la Couronne et des Etats‑Généraux. Et pourtant il y a cette notable différence que l'initiative appartient exclusivement aux Etats.'22

Observons en outre que non seulement on a maintenu l'existence propre et séparée de la province, mais que la force des traditions et des souvenirs était si grande, si irrésistible, qu'elle a fait introduire dans la loi fondamentale de 1815 deux dispositions qui accordent aux Etats‑Provinciaux une influence même au delà des bornes que le nouveau système, en refusant aux provinces toute part de souveraineté, leur assigne. Le droit de nomination à la Seconde Chambre23 qui, contrairement à l'art. 7724 et à l'esprit de la constitution, tend à perpétuer dans la représentation nationale la lutte fâcheuse des intérêts provinciaux. L'exécution de beaucoup de loix importantes (art. 145)25; disposition qui en prenant les Etats‑Provinciaux pour agents du gouvernement général, court risque, sauf de rares exceptions, de briser la centralisation politique et de faire plus ou moins fléchir les lois dans la pratique, selon la diversité des opinions, des intérêts, et des préjugés.26 Précisément parce qu'elles ont d'excessif et de dangereux, de telles dispositions prouvent surabondamment que, du moins en 1815, on ne songeait guères à faire de la province bien que déchue de sa splendeur primitive, un simple rouage administratif.

Personne de nos hommes d'état marquants n'a, pour autant que je sache, révoqué en doute que l'autonomie, le selfgovernment27 de la province ne fut un des grands principes de la loi fondamentale de 1815. Je vous ai cité l'autorité imposante du comte de Hogendorp, M. Wintgens28 celle de M. Thorbecke; également remarquable; d'abord à cause de la perspicacité généralement reconnue de cet homme vraiment supérieur; ensuite parce que, dans son style, parfois presque lapidaire, il s'exprime avec tant de force et de clarté. On dirait presque que le passage transcrit par M. Wintgens29 a été rédigé pour former contraste avec le considérant dans lequel la cour de Bruxelles fait de la province une dénomination géographique et une parcelle du cadre public: `La province n'est pas uniquement une fraction, elle est un membre organique de l'état; elle n'est pas uniquement une circonscription territoriale, elle est un corps ou une communauté politique.'30 En consultant le commentaire si intéressant et lumineux de M. Thorbecke sur cette matière, vous trouverez des arguments à chaque page. N'oubliez pas la page 77 où il dit: `La loi fondamentale a compris ce que tant de nouveaux états ont méconnu, que la diversité et l'existence individuelle (zelfbestaan) des membres est fort bien compatible avec la subordination à la totalité du corps.'31 Et remarquez aussi que le poids déjà si considérable de l'opinion de notre célèbre publiciste, l'est doublement dans le sujet qui nous occupe; vu que, chef du parti libéral, il n'a pas toujours, comme député et comme ministre, paru favoriser cette indépendance complète dans le cercle des intérêts particuliers, sans laquelle l'autonomie, comme tant d'autres promesses du libéralisme, aboutit à une illusion.

Tout développement ultérieur, Monsieur! serait31a, je crois, inutile. Peut‑être même ai‑je déjà fait un travail superflu. En Hollande du moins je doute qu'un jurisconsulte ou publiciste de quelque renom, au fait de l'histoire contemporaine, souscrive à une interprétation de la loi fondamentale de 1815, parfaitement applicable à son antipode, la constitution éphémère de 1798. C'est l'unitarisme des plus mauvais jours de la révolution, transporté avec le nec plus ultra de sa simplicité mortelle, dans une époque à laquelle des souvenirs de ce genre étaient au plus haut degré antipathiques. Ce n'est pas tout. La cour de Bruxelles est allée jusqu'à contester aux provinces la capacité de faire des actes de personne civile. Au philosophe32 qui niait le mouvement on répondit en marchant. Mr. Wintgens de même a simplifié la cause en se servant de ce procédé aussi expéditif que logique. Les provinces, d'après la cour, incapables d'agir il les montre agissantes.33 Concluons dès lors que loin de ne pouvoir hésiter à reconnaître34, on est obligé de nier formellement `que, sous l'empire de la loi fondamentale du ci‑devant royaume des Pays‑Bas, la province n'était qu'une division territoriale, établie à l'effet de faciliter, de simplifier et de rendre plus économique l'administration générale du pays, et qu'elle ne pouvait, à aucun point de vue, être considérée comme [une] personne civile, investie par la loi de la capacité générale d'acquérir, d'aliéner, de s'obliger, d'ester en justice, de faire enfin tous les actes de la vie civile.'35

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Noten bij no. 82. Over provinciale zelfstandigheid etc.
1 

ARA, G.v.P., no. 93 (De Vries no. 109), eigenhandig ontwerp. Blijkens een marginale aant. van Groen is het stuk geschreven in nov. 1861. Groen voorzag dit klad later van het opschrift `copie'. De Vries citeert t.a.p. de aanhef van de - eveneens eigenhandige - `minuut'. Aant. van Groen op de omslag: `1861. Op verzoek van mr. Wintgens. Over provinciale zelfstandigheid, in verband met een arrest van het hof van Brussel van 30 julij 1861. Zie ook de uitg[egane?] correspondentie in voce Wintgens.' De Vries vermeldt op p. 288 vier brieven van Wintgens met de volgende `Aanteekening' (Inventaris archief‑G.v.P., p. 166) van Groen: `Met de copie van een door mij geleverd Advies'. Het is waarschijnlijk, dat daarmee de hier afgedrukte `copie' bedoeld is, die zich dan aanvankelijk tussen de brieven van Wintgens bevonden moet hebben. Geen enkele van de vier brieven van 25 en 27 sept. en 21 oct. 1865 en 1 aug. 1870 heeft echter betrekking op het onderwerp provinciale zelfstandigheid. Het ligt voor de hand, dat de tekst van het verzonden advies meer overeenkomst vertoonde met de minuut dan met het klad. Vanwege de grotere uitvoerigheid verdient de uitgave daarvan de voorkeur boven die van de nette minuut. De verschillen zijn overigens slechts van stilistische aard.

Reeds in 1850 hadden Groen en Wintgens over de provinciale zelfstandigheid met elkaar van gedachten gewisseld; cf. Adviezen. 1849/50 II, 130; Adviezen 1856/57 I, 346. Belangrijk voor Groens opvatting is ook Wat dunkt U? I, 8. Wintgens stemde evenals Groen tegen de provinciale wet van Thorbecke; cf. Adviezen 1849/50 II, 130; 141; Wintgens, Redevoeringen en adviezen, p. 40‑48. Op 22 april 1864 kwam Wintgens op voor `provinciale zelfstandigheid in belastingzaken'; cf. Wintgens, Redevoeringen in de TweedeKamer I, 447‑450. Het Levensbericht van Heemskerk (p. 191) suggereert ten onrechte, dat Wintgens alleen tegen de gemeentewet van Thorbecke stemde.

2 

De inhoud is genoegzaam bekend uit de Pasicrisie belge van 1863. In welk archief het stuk berust, is onbekend.



3 

Misschien Charles Faider, voormalig minister van Justitie. Deze was in 1863 advocaat‑generaal bij het hof van cassatie. Hij correspondeerde met Groen in 1858 (De Vries, p. 276 en 290), maar die brieven hebben geen betrekking op het arrest in kwestie.



4 

Het arrest is afgedrukt in Pasicrisie 1836 I, 68a‑70b. Het Brusselse hof stelde de provincie Henegouwen in het ongelijk. In de samenvatting van het arrest leest men: `Le motif de cette décision, qui avait été invoqué pour la première fois devant la cour d'appel, c'est est que les provinces n'auraient pas eu, sous la loi fondamentale de 1815, le caractère de personne civile et que les états provinciaux devaient être considérés comme des branches de l'administration générale, chargés, sous la direction du chef de l'Etat, de l'exécution des lois et réglements qui leur étaient adressés à cet effet; que les provinces n'auraient eu, dès lors, aucun droit de propriété sur les fonds versés dans les caisses de l'Etat et provenant des recettes qualifiées de provinciales' (I, 68a).



5 

Na `contredire' kan men aanvullen uit een doorgestreepte zin in margine: `ce que j'ai précédemment déclaré moi‑même touchant le sens que la loi f[ondamentale] de 1815 attache à la désignation de province'.



6 

Bij alle doorhalingen en correcties is Groen hier het spoor bijster geraakt. Versta: Gelet op het feit, dat ikzelf op gelijke wijze over de provincie gesproken heb etc. In de tekst volgt nog: `pas en'. Men vindt deze woorden terug in de tweede zin van de minuut: Après la lecture de cette pièce [de Wintgens] que j'ai lue avec un vif intérêt, je pourrais me borner à y souscrire, si vous n'aviez semblé attacher quelque prix au développement de mon opinion personnelle et si en outre je ne devais pas, en [cursivering van de bewerker] combattant l'arrêt, me prémunir contre le reproche d'inconséquences et de contradiction avec mes discours et mes écrits'.



7 

Cf. Adviezen 1856/57 I, 340/1.



8 

Groen maakte deze woordspeling bij de behandeling van de gemeentewet op 12 mei 1851; cf. Adviezen 1856/57 I, 359.



9 

[ ] abusievelijk doorgestreept.



10 

Cf. Ned. Ged. III, 86; 163; Ong. en rev., 2e dr., p. 71; 385.



11 

Cf. Ned. Ged.III, 90; Groen's reis naar Parijs, p. 62; Verspreide geschriften I, 130; 186; Handboek, p. 856; Ong. en rev., 2e dr., p. 391; Le parti, p. 38.



12 

Cf. Briefw. II, 414,1. Faider verwijst in Pasicrisie 1836 I, 85, 2 naar Raepsaet, Oeuvres (éd. 1840) vol. 6 p. 328. Daar vindt men het rapport van 13 juli 1815; cf. Colenbrander, Ontstaan der grondwet II, 549, 1.



13 

Onduidelijk waarom zowel hier als in de minuut `15' i.p.v. `13' staat. Cf. Pasicrisie 1836 I, 93a: `Le rapport du 13 juillet 1815'.



14 

Ontleend aan het rapport van de commissie tot herziening der grondwet d.d. 13 juli 1815; cf. Colenbrander, Ontstaan der grondwet II, 559. De Ned. vert. bij Lipman, Nederlandsch constitutioneel archief I, 41.



15 

Raepsaet, Oeuvres VI, 329 (= Colenbrander, Ontstaan der grondwet II, 549); Ned. vert. bij Lipman, Nederlandsch constitutioneel archief I, 31. Groen heeft `cette organisation' vervangen door `l'organisation des provinces'.



16 

Raepsaet, Oeuvres VI, 334 (= Colenbrander, Ontstaan der grondwet II, 553); Lipman, Nederlandsch constitutioneel archief I, 34. Groen heeft `elle' vervangen door `leur administration'.



17 

Art. 146 begint aldus in de Franse versie: `Les Etats sont chargés de tout ce qui tient à l'administration et à l'économie intérieure de leur Province'.



18 

Het begin van art. 146 luidt in de Nederlandse versie: `Aan de Staten wordt geheel en al overgelaten de beschikking en beslissing van alles wat tot de gewone inwendige politie en oeconomie behoort'. Cf. Van Hasselt, Verzameling, p. 233.



19 

Versta: [il est indubitable] que etc.



20 

Art. 149: `Le Roi peut suspendre ou annuler les actes des Etats Provinciaux qui seraient contraires aux lois ou à l'intérêt général'.



21 

Groen varieert hier een spreuk; cf. Van Dale II, 3147 s.v.



22 

Cf. Van Hogendorp, Bijdragen VIII, 303: `Hierin is de treffendste overeenkomst gelegen met het gemeen overleg der Kroon en der Staten‑Generaal in de behandeling van de nationale zaken en het maken van algemeene wetten. Maar tevens is er dit merkwaardig onderscheid in op te merken, dat bij de Provinciale wetgeving de voordragt opgedragen is bij uitsluiting aan de Staten, en dat de Kroon het regt van goed‑ of afkeuring heeft'.



23 

Geregeld in art. 144.



24 

`Les Etats Généraux représentent la Nation'.



25 

`Les Etats sont chargés de l'exécution des lois relatives à la protection des différens cultes, et à leur exercice extérieur, à l'instruction publique, aux administrations de bienfaisance, à l'encouragement de l'agriculture, du commerce et des manufactures, ainsi que de toutes autres lois, que le Roi leur adresse à cet effet'. Zie ook n. 220 van no. 70.



26 

Marginale aant. van Groen: `Nov. 1861'.



27 

Marginale aant. van Groen: `N.B. Provinciale zelfstandigheid'.



28 

Nominatief. Versta: `a cité'.



29 

Cf. Wintgens in Pasicrisie 1863 I, 94b.



30 

Cf. Thorbecke, Aanteekening op de grondwet II, 7: De provincies zijn volgens de grondwet `zelfstandige leden . . ., niet enkel breuken, van den Staat; niet slechts geographische afdeelingen voor het algemeene bestuur, maar politische ligchamen of gemeenten.' Wintgens citeert deze plaats in zijn memorie en verwijst ook naar II, 89: `De provincie is regtens in vollen zin burgerlijk persoon of zedelijk ligchaam'. De provincie Henegouwen verwerkte deze argumentatie, met een beroep op Thorbecke, in Pasicrisie 1863 I, 72b.



31 

Cf. Thorbecke, Aanteekening op de grondwet II, 77.



31a 

Misschien staat er: `seroit.'



32 

Diogenes van Sinope; cf. Zwaan, G.v.P., p. 105 en 185 n. 40; Ferber, Zenons Paradoxien, p. 34; Rüdiger, Sokrates, p. 22‑24; 96. Soortgelijke toespeling op `ce Grec' in verband met de Franse Kamer bj Fiévée (Histoire de la session, p.408), aan wie Groen deze toepassing op de politiek wellicht ontleend heeft. Cf. Bautain, Philosophie du christianisme II, 179; De Rougemont, Les individualistes, p. 108.



33 

Wintgens' advies is van invloed geweest op de argumentatie van de provincie Henegouwen; cf. Pasicrisie 1863 I, 73/4. Faider concludeert: `Des faits viennent confirmer le droit: il résulte de documents placés sous les yeux de la cour, il résulte d'actes publics indiqués, pour les anciennes provinces septentrionales des Pays‑Bas, par la consultation Wintgens, que les provinces ont contracté des emprunts, fait des acquisitions et des aliénations, intenté ou soutenu des actions judiciaires . . .' (I, 91b). Op 16 jan. 1863 werd het vonnis van het Brusselse hof gecasseerd (I, 96b).



34 

De cursivering is van Groen.



35 

Cf. Pasicrisie 1863 I, 69b.


83 Stahl. Studiën. Ten vervolge of in verband met het geschrift
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