Thuis
Contacten

    Hoofdpagina


Tweede kamer der staten-generaal

Dovnload 191.35 Kb.

Tweede kamer der staten-generaal



Pagina1/4
Datum24.05.2017
Grootte191.35 Kb.

Dovnload 191.35 Kb.
  1   2   3   4

TWEEDE KAMER DER STATEN-GENERAAL

2

Vergaderjaar 2015-2016













[Kamerstuknummer] [evt. Rijksnummer tussen haakjes]

Voorstel van rijkswet van het lid Van Veldhoven tot regeling van de formulieren van afkondiging van wetten en rijkswetten en van kennisgeving door de Koning aan de Staten-Generaal van zijn besluit omtrent enig voorstel van wet of rijkswet (Rijkswet afkondigings- en kennisgevingsformulieren)













Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING








I. ALGEMEEN
1. Aanleiding voor en doel van het wetsvoorstel
Artikel 88 van de Grondwet bepaalt dat de wet de bekendmaking en inwerkingtreding van wetten regelt. Dat is gebeurd in de Bekendmakingswet, met uitzondering van het formulier voor de afkondiging van wetten. Ten aanzien daarvan geldt sedert de grondwetsherziening van 1983 via additioneel artikel XIX nog het afkondigingsformulier zoals dat in artikel 81 van de Grondwet naar de tekst van 1972 was voorgeschreven.

De initiatiefneemster acht het onwenselijk als deze situatie nog veel langer voortduurt. Additionele artikelen horen op enig moment uitgewerkt te raken en te vervallen. Nu het duidelijk is, dat opeenvolgende kabinetten zich niet aan deze materie wilden branden, is initiatiefwetgeving een geëigend middel om voortgang te boeken. Het wetsvoorstel strekt ertoe formulieren voor de afkondiging van (rijks)wetten wettelijk te regelen.


De initiatiefneemster kenschetst de houding van kabinetten sedert 1983 als “zich er niet aan willen branden” op grond van het in de volgende paragraaf te geven historisch overzicht. Daarbij is het al dan niet vermelden van “bij de gratie Gods” kennelijk het onderwerp waarover deze kabinetten geen discussie aandurfden. De initiatiefneemster betreurt dat en is ervan overtuigd dat het parlement zeer wel tot deze discussie in staat is.

In die discussie neemt de initiatiefneemster het standpunt in dat de formule “bij de gratie Gods” dient te vervallen, omdat deze afbreuk doet aan de democratische grondslag van onze rechtsstaat en een inbreuk oplevert op het beginsel van scheiding van kerk en staat. In paragraaf 3 gaat zij daar nader op in.

Daarin zal ook uiteengezet worden waarom de initiatiefneemster de wettelijke regeling van het afkondigingsformulier wil uitbreiden tot het slotformulier en waarom in het wetsvoorstel ook de formulieren worden geregeld waarmee de Koning aan de Staten-Generaal meldt of hij een aangenomen wetsvoorstel al dan niet bekrachtigt.
2. Historisch overzicht
2.1. Afkondigingsformulier
Reeds in de Grondwet van 1814 was een afkondigingsformulier voor wetten opgenomen. Sedert 1972 stond het in artikel 81. Het luidde als volgt:
‘Het formulier van afkondiging der wetten is het volgende:

Wij” enz. “Koning der Nederlanden” enz.

Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:

Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat” enz. (De beweegredenen der wet).

Zo is het, dat Wij, de Raad van State gehoord en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze” enz. (De inhoud der wet.)

Gegeven”, enz.

Ingeval een Koningin regeert of het Koninklijk gezag door een Regent of door de Raad van State wordt waargenomen, wordt de daardoor nodige wijziging in dit formulier gebracht.’
Bij de grondwetsherziening van 1983 werd gestreefd naar een bondige Grondwet. Als gevolg daarvan werden nogal wat onderwerpen ‘gedeconstitutionaliseerd’. Dat betrof onder andere veel formulieren. Eén daarvan was het afkondigingsformulier.

Dat vergde een overgangsbepaling, die werd opgenomen in additioneel artikel XIX. Dat bepaalde dat de in de oude Grondwet vastgestelde formulieren nog van kracht blijven ‘totdat daarvoor een regeling is getroffen’. Uit de memorie van toelichting bij het grondwetsherzieningsvoorstel blijkt dat met ‘een regeling’ werd bedoeld een regeling hetzij door de wetgever, hetzij in de daarvoor in aanmerking komende gevallen in de reglementen van orde van de beide Kamers en van de verenigde vergadering.1 Regeringscommissaris Simons verduidelijkte bij de mondelinge behandeling van het voorstel tot herziening van de Grondwet dat voor het afkondigingsformulier ‘een wet’ nodig zou zijn.2


Additioneel artikel XIX bevat geen termijn voor de totstandbrenging van de regelingen inzake de formulieren. Bij de behandeling van de grondwetsherziening heeft de PvdA-fractie wel met het indienen van een amendement een poging gedaan om te bewerkstelligen dat de regeling van het afkondigingsformulier binnen vijf jaar tot stand moest komen.3 Regeringscommissaris Simons was daar nìet voor:

“Deze zaak is niet zo ingewikkeld. Dit betekent echter niet dat men daarover binnen korte tijd overeenstemming zal bereiken. Ik meen dat er andere onderwerpen van constitutionele uitvoeringswetgeving zijn, die een hogere prioriteit verdienen.”4


Het amendement haalde het uiteindelijk niet.5 De termijn bleef oneindig. Daarmee was de basis gelegd voor de status van dit onderwerp als eeuwigdurende posterioriteit. Tot op heden is deze aangelegenheid niet wettelijk geregeld. Zij kwam wel af en toe ter sprake.6
In de memorie van toelichting bij de begroting van het ministerie van Binnenlandse Zaken voor 1984 werd vermeld dat het wetsvoorstel voor het afkondigingsformulier op het ministerie van Justitie in voorbereiding was, met de toevoeging: ‘Over het vermoedelijke tijdstip van indiening kan thans nog geen uitspraak worden gedaan.’7 Exact dezelfde formulering kwam een jaar later terug in de begroting van Binnenlandse Zaken.8
In juni 1986 werd bij de Tweede Kamer een voorstel voor een nieuwe Bekendmakingswet ingediend. In zijn advies over dit wetsvoorstel stelde de Raad van State de vraag aan de orde of de regeling van het afkondigingsformulier eigenlijk geen deel uitmaakte van de in artikel 88 Grondwet vervatte opdracht aan de wetgever om de bekendmaking van wetten te regelen. Dat moest volgens de nieuwe Grondwet binnen vijf jaar tot stand worden gebracht. Een bevestigend antwoord op de vraag van de Raad van State zou redelijkerwijs met zich mee brengen, dat de regeling van het afkondigingsformulier in de Bekendmakingswet zou moeten worden meegenomen. Minister van Justitie Korthals Altes betoogde echter in het nader rapport dat dit niet het geval was. Hij verwees daarbij naar artikel XIX en concludeerde daaruit dat voor de regeling van het afkondigingsformulier geen termijn gold.9 Wel gaf de minister toe dat uitdrukkelijke vaststelling van de tekst van het afkondigingsformulier ‘thans overwogen zou kunnen worden’. Maar:

‘Belangrijk argument om daartoe niet over te gaan is de verwachting dat een voorstel ter zake, zowel onder handhaving van het bestaande als ter vaststelling van een nieuw formulier, grote vertraging met zich mee zou brengen, waardoor de vijf-jaarstermijn voor de wèl noodzakelijke wetgeving overschreden zou worden. Om die reden zien wij daar dan ook van af.’


Dit gaf de fracties van de VVD en van de RPF aanleiding om in het voorlopig verslag met betrekking tot het ontwerp-Bekendmakingswet in de Tweede Kamer de vraag te stellen waarop die verwachting van de minister was gebaseerd. Zo vroeg de VVD-fractie: ‘wil de regering alsnog een nader voorstel doen, opdat deze materie niet blijft liggen ad kalendas graecas?’ 10

Uit de memorie van antwoord werd voorzichtig duidelijk in welke richting de oorzaak van de te verwachten vertraging moest worden gezocht. Deze vloeide voort ‘uit de aard van de materie’:

‘zowel tegen de handhaving van het bestaande formulier als tegen de vaststelling van een eventueel nieuw formulier zijn van verschillende zijden bezwaren van min of meer principiële aard te verwachten, die een spoedige vaststelling van de wèl aan een termijn gebonden regeling zouden bedreigen. Om deze reden komt het ons dan ook niet geraden voor om, zoals de V.V.D.-fractie vraagt, een nader voorstel te doen.’ 11
Daarmee kwamen de ministers echter niet weg. Bij de mondelinge behandeling kwam bij VVD-woordvoerder Wiebenga het hoge woord eruit:

‘Mij is uit de schriftelijke voorbereiding van dit wetsvoorstel niet helemaal duidelijk geworden welke problemen dit zouden zijn. Of zou dit misschien de formulering “bij de gratie Gods” achter de woorden “Wij, Beatrix, Koningin der Nederlanden...” kunnen zijn? Wellicht wil de minister daarop ingaan. Wij vinden toch dat wij ooit een besluit omtrent zulke formulieren moeten nemen. Bovendien, voor zover ik weet staan de woorden “de gratie van God” ook niet in de afkondigingsformulieren vermeld.’12


Minister van Justitie Korthals Altes hield zich echter vakkundig op de vlakte:

‘Ik kan erop antwoorden dat het desbetreffende overleg nog moet worden gevoerd en dat dit de reden is waarom wij nog niet zover zijn. Vragen zoals door de heer Wiebenga gesteld, zijn derhalve op ministerieel niveau nog niet aan de orde geweest. Het zou dus te ver voeren daarop in te gaan.’13


Ook bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer kwam dit punt aan de orde. In het voorlopig verslag vroegen de leden van de fractie van de PvdA hoe het met de formulieren stond.14 In hun antwoord bleven de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken consistent. Zij schreven ‘dat inmiddels op ambtelijk niveau overleg gaande is’ en dat ‘nog niet valt te zeggen wanneer de voorbereiding voltooid zal zijn’.15
In 1993 koppelde minister van Justitie Hirsch Ballin een andere kwestie, die van het (niet-grondwettelijk verankerde) slotformulier van wetten, aan de wettelijke regeling van het afkondigingsformulier. In paragraaf 2.2 komt dat nog nader aan de orde. Dat mondde uit in een uitspraak dat een en ander ‘te gelegener tijd nader (kon) worden bezien’.16 Dat was geheel in lijn met eerdere uitlatingen van de regering, maar paste wel slecht bij de titel van de nota waarin hij dit opschreef: ‘Voortvarend wetgeven’.

Twee jaar later, in 1995, voerde de Tweede Kamer het debat over deze nota met de opvolger van minister Hirsch Ballin, mevrouw Sorgdrager. Zij herhaalde de toezegging om het slotformulier in samenhang te bezien met de wettelijke regeling van het afkondigingsformulier. Maar zij schreef ook:

‘Schaarse wetgevingscapaciteit moet zo efficiënt mogelijk worden ingezet, hetgeen betekent dat voorrang moet worden gegeven aan wetgeving die beantwoordt aan actuele maatschappelijke behoeften.’ 17

Dit argument zou school maken.


In 1997 werd door de regering een voorstel tot grondwetswijziging in eerste lezing ingediend om uitgewerkte additionele artikelen uit de Grondwet te schrappen.18 Additioneel artikel XIX werd echter gehandhaafd. In de memorie van toelichting werd daarover opgemerkt:

‘Additioneel artikel XIX voorziet erin dat het formulier van afkondiging en de formulieren van verzending en kennisgeving naar de Grondwet van 197919 nog van kracht blijven totdat daarvoor een wettelijke regeling is getroffen. Bedoelde wet ter zake is nog niet tot stand gebracht. Dit additionele artikel dient derhalve te worden gehandhaafd.’

In het verslag met betrekking tot dit wetsvoorstel vroegen de fracties van het CDA en de VVD waarom er nog steeds geen wettelijke regeling voor de formulieren was getroffen.20 Minister van Binnenlandse Zaken Dijkstal antwoordde in de nota naar aanleiding van het verslag hierop als volgt:

‘De formulieren, zoals die thans gelden, voldoen. Er is dus geen dringende aanleiding om tot wetgeving terzake over te gaan. Daar komt bij dat andere wetgevingsprojecten, zowel betreffende constitutionele als gewone wetgeving, veel werk met zich hebben gebracht en nog met zich brengen. Gelet op het beperkte belang van wetgeving terzake de formulieren en de grote werkdruk in verband met noodzakelijke andere wetgeving is een wettelijke regeling van de formulieren posterioriteit. Een wetsvoorstel is daarom nog niet in voorbereiding, noch is het in de planning opgenomen.’ 21


Het zal duidelijk zijn: bij deze benadering zal een posterioriteit die status eeuwig behouden. In ieder geval tot op heden. Op 1 oktober 2013 schreef minister-president Rutte in een antwoord op schriftelijke vragen van de initiatiefneemster:

‘De indiening van een voorstel van (rijks)wet hierover heeft – mede in het licht van de uitvoering van het wetgevingsprogramma met een bezuinigingsdoelstelling van 50 miljoen of meer en de kosten verbonden aan de inzet van schaarse wetgevingscapaciteit – geen prioriteit.22


2.2. Slotformulier
Het slotformulier is altijd onderscheiden van het afkondigingsformulier. Het maakt in ieder geval geen deel uit van het afkondigingsformulier, zoals dat tot 1983 in de Grondwet was vastgelegd. Het is wel sinds 1972 vastgelegd in de toenmalige Aanwijzingen inzake de wetgevingstechniek. Ingevolge nr. 193 van de huidige Aanwijzingen voor de regelgeving luidt het slotformulier voor wetten:
Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren die zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden. 23
De inhoud van het slotformulier wordt wel als een “dubbelbevel” gekenschetst: één met betrekking tot de bekendmaking en één met betrekking tot de naleving.
Het dubbelbevel gaat terug op oude tradities. Borman wijst erop, dat de zogeheten sanctio (nalevingsformule) in ieder geval al in de vroege middeleeuwen is terug te vinden in landsheerlijke oorkonden en akten van wetgevende aard (keuren en plakkaten), zoals deze hier te lande en elders in Europa in zwang waren. Daarvan splitste zich bij de latere oorkonden en akten een aparte uitvoeringsformule af, waarin de afkondiging (publicatio) is omschreven.24
Tussen 1813 en 1826 waren verschillende varianten in zwang. Veel wetten bevatten in die jaren een slotformulier met de opdracht dat “deze in het Staatsblad zal worden gedrukt” of “geïnsereerd”. Voorts werden in het slotformulier naast de bekendmaking in het Staatsblad vaak ook specifieke bekendmakingsvormen voorgeschreven, afhankelijk van de inhoud van de wet.

Het slotformulier bestond in die tijd niet zelden uit twee aparte onderdelen die allebei begonnen met “Lasten en bevelen”: één voor de afkondiging en één voor de naleving. Een echt “dubbelbevel” dus.25


Het dubbelbevel is voorwerp geweest van staatsrechtelijke discussies met betrekking tot de vraag of het onderdeel is van het afkondigingsformulier dan wel van de betrokken wet. In het laatste geval zou het vatbaar zijn voor amendering. Discussie was er ook over de vraag of het niet kan worden gemist.

Oud meende dat het dubbelbevel een – grondwettelijk niet verplicht – onderdeel van het afkondigingsformulier is.26 Dubbink stelde dat het slotformulier onderdeel uitmaakt van de wet en het daaraan ten grondslag liggende wetsvoorstel.27

Dubbink meende ook, kort samengevat, dat de verplichting tot plaatsing in het Staatsblad overbodig is, omdat deze al in de Bekendmakingswet wordt geregeld, en dat het bevel tot naleving van de wet niets toevoegt aan de wet waarin het is opgenomen. Eerder kwam Sebus al tot dezelfde conclusie, toen zij over het slotformulier schreef: “Dit moge dan een plechtig karakter hebben, veel functie kan er niet aan worden toegekend.”28
In de Tweede Kamer was de publicatie van Dubbink kennelijk voor het lid van de PvdA-fractie Jurgens aanleiding om bij de behandeling van de ontwerp-Wet computercriminaliteit een amendement in te dienen dat ertoe strekte het slotformulier uit het wetsvoorstel te schrappen.29 Minister van Justitie Hirsch Ballin wist hem echter te bewegen zijn amendement in te trekken in ruil voor de toezegging dat hij bij een andere gelegenheid op dit onderwerp in zou gaan.30

De minister deed dat in de nota “Voortvarend wetgeven”, die hij in oktober 1993 naar de Tweede Kamer zond. Daarin erkende hij dat er op de inhoudelijke argumenten om het slotformulier af te schaffen weinig leek af te dingen.31 Maar toch vond de bewindsman de afschaffing op dat moment niet opportuun:

“De argumenten voor afschaffing gelden al sinds de tijd dat het slotformulier werd ingevoerd, dus sinds 1814. Naast de traditie hecht het kabinet ook waarde aan het argument dat het slotformulier van betekenis is voor de herkenbaarheid van een wet. Het is als het ware onderdeel van het beeldmerk van een wet. Verder moet worden vastgesteld dat de winst die met afschaffing wordt geboekt in termen van efficiency zeer gering is.”
Wel kondigde de minister aan “dat te gelegener tijd nader kan worden bezien of en in hoeverre afschaffing of aanpassing van het slotformulier geboden is”. Hij noemde hiervoor ook al “een geschikte gelegenheid”, namelijk als op grond van het desbetreffende additioneel artikel van de Grondwet een wettelijke regeling van het afkondigingsformulier zou worden opgesteld.32
In maart 1995 hield de Tweede Kamer een algemeen overleg over de nota “Voortvarend wetgeven” met de nieuwe minister van Justitie mevrouw Sorgdrager. Zij was, zoals wij reeds in paragraaf 2.1 zagen, althans op dit punt niet zo voortvarend:

“De keuze om thans niet over te gaan tot afschaffing of aanpassing van het slotformulier spruit geenszins voort uit de wens om hierover een «prestigestrijd» aan te gaan. Aan deze keuze liggen louter praktische redenen ten grondslag. Schaarse wetgevingscapaciteit moet zo efficiënt mogelijk worden ingezet, hetgeen betekent dat voorrang moet worden gegeven aan wetgeving die beantwoordt aan actuele maatschappelijke behoeften. Dat is ook de lijn die in Voortvarend wetgeven is uitgezet. Het entameren van wetgeving met betrekking tot het slotformulier acht ik in dit opzicht thans minder opportuun, om de redenen die in paragraaf 5.9 van Voortvarend wetgeven zijn uiteengezet. Daarin zijn overigens niet alleen de argumenten traditie en herkenbaarheid genoemd, maar is ook gewezen op het feit dat slechts zeer geringe efficiencywinst is te verwachten en op de samenhang met een wettelijke regeling van het afkondigingsformulier. 33


Daarmee was de samenhang met het afkondigingsformulier erkend, maar zou het wettelijk regelen van het slotformulier voortaan het lot van eeuwige posterioriteit delen met de regeling van het afkondigingsformulier.
2.3. “Bij de gratie Gods”
Het meest opmerkelijke van de formule ‘bij de gratie Gods’ in combinatie met het koningschap is, dat het niet in de Grondwet voor komt, en dus ook niet in het formulier voor de afkondiging van wetten. De grondwettelijke tekst van dat formulier begint met “Wij”, gevolgd door “enz.” en daarna: “Koning der Nederlanden”. Dat op de plaats van “enz.” de naam van het staatshoofd ingevuld diende te worden, spreekt vanzelf. Of daaraan ook nog iets anders toegevoegd kon worden – als aanduiding van de legitimatie van het koninklijk gezag – is voorwerp van discussie geweest.34
De formule “bij de gratie Gods” werd voor het eerst door wereldlijke vorsten gebruikt in de vroege middeleeuwen, door de Frankische koningen en door vorsten in het huidige Engeland.35 De oorsprong ervan is bijbels, en moet gezocht worden in het onderdeel van de brief van de apostel Paulus aan de Romeinen dat bekend staat als Romeinen XIII:

“Iedereen moet het gezag van de overheid erkennen, want er is geen gezag dat niet van God komt; ook het huidige gezag is door God ingesteld.”36


Aanvankelijk moet de formule de betekenis van nederigheid hebben gehad: de vorst besefte dat er nog een macht boven hem stond.37 Later werd daar een draai aan gegeven, die goed paste bij de absolute monarchie: de vorst had zijn macht rechtstreeks van God ontvangen en was dus aan niemand op deze wereld rekenschap verschuldigd. Zij was ook goed bruikbaar in de strijd tussen het wereldlijk gezag van vorsten en de paus van Rome.38
De formule “bij de gratie Gods” moge in geen enkele Nederlandse Grondwet opgenomen geweest zijn, in de aanhef van koninklijke besluiten werd hij wel degelijk gebruikt. Dat begint met het koningschap van Lodewijk Napoleon in 1806. De aanhef van zijn eerste decreet,

van 5 juni 1806, luidde:


“LOUIS NAPOLEON, door de Gratie Gods en de Constitutioneele Wetten van den Staat, Koning van Holland, aan allen die genen, welke deze zullen zien en lezen, Salut!

Doen te weten aan allen, dat Wij, met goedkeuring van Zijne Majesteit den Keizer en Koning NAPOLEON, onzen Doorluchtigen Broeder, hebben aangenomen en aannemen de Koninklijke waardigheid van Holland, overeenkomstig met de wensch van het land, met de Constitutioneele Wetten, en met het tractaat, op heden met de wederzijdsche Ratificatiën door de Gedeputeerden van de Hollandsche Natie aan ons aangeboden.”


Koning Willem I deed het hem na in zijn besluit waarbij hij de soevereiniteit aanvaardde, maar liet de verwijzing naar de constitutie weg.39 En ook in de eerste ‘echte’ wet van het koninkrijk maakte de formule ‘bij de gratie Gods” deel uit van de aanhef van de wet.40
Bij de grondwetsherziening van 1887 werd aan het bewuste grondwetsartikel de slotzin toegevoegd dat de nodige wijziging in het formulier kan worden aangebracht ingeval een Koningin regeert of het koninklijk gezag wordt waargenomen. Bij die gelegenheid kwam de formule ‘bij de gratie Gods’ uitvoerig in de Tweede Kamer aan de orde.41 De antirevolutionair De Geer van Jutfaas diende een amendement in om het grondwettelijk afkondigingsformulier uitdrukkelijk de woorden ‘bij de gratie Gods’ op te nemen. Daarvoor voerde hij allereerst godsdienstige redenen aan. Hiermee zou worden vastgelegd:

‘de erkentenis van de zijde van den Koning, van den Wetgever, tot ons, dat hij zijne macht waardoor hij zijne verordeningen geeft en sanctioneert, erkent te hebben ontvangen van God, maar dan ook (dat de Koning) de geheele verantwoordelijkheid op zich neemt, die de oorsprong van die macht op hem legt, de verantwoordelijkheid om al die plichten te vervullen, die hem dan ook met die macht door God zijn opgelegd’.


Daarnaast wierp de indiener het probleem op, dat ‘men zal kunnen twijfelen of eene wet, afgekondigd met een ander formulier, waarin meer stond dan in de Grondwet was voorgeschreven, wel met die Grondwet zou overeenstemmen en mogen gelden’.
Minister van Binnenlandse Zaken Heemskerk Azn. zei namens de regering dat er niets ongrondwettigs was aan het opnemen van de formule ‘bij de gratie Gods’ in het afkondigingsformulier van wetten:

‘Ik antwoord, wanneer in de Grondwetten van 1815 en 1848 en, indien dit ontwerp wet wordt, ook in deze Grondwet staat “Wij enz., Koning der Nederlanden enz.”, dan is het tot heden altijd zoo begrepen dat achter het woord “Wij” een of meer woorden moeten volgen, die door het gebruik, het onveranderlijk antecedent van al die jaren zijn geweest: Willem, bij de gratie Gods. Over de beteekenis van dat woordje enz. kan dan dus bij geen redelijk mensch de allerminste twijfel bestaan. Ik hecht er ook aan te verklaren dat, naar mijne overtuiging en naar die van mijne ambtgenooten, de stemming die thans zal moeten plaats hebben, wel zal beslissen of die woorden in het artikel zullen staan, maar niet of zij in het intitulé der wetten zullen staan; en dat zij daarin zullen blijven, evenals nu.’


Hij liet het oordeel over dit amendement aan de Kamer over. Die verwierp het met 43 stemmen tegen en 37 stemmen voor.42

In 1912 adviseerde een staatscommissie onder leiding van een zoon van de hierboven genoemde Heemskerk Azn., de antirevolutionair Th. Heemskerk, om de formule ‘bij de gratie Gods’ in het grondwettelijke voorgeschreven afkondigingsformulier op te nemen. In zijn hoedanigheid van minister-president volgde Heemskerk jr. het advies dat hij aan zichzelf gegeven had op, en diende in 1913 een voorstel tot grondwetsherziening in. De motivering hiervoor was: ‘De erkenning, dat alle macht van God afkomstig is, behoort ook in de Grondwet niet te ontbreken.’43 Nog in hetzelfde jaar trok het nieuwe kabinet-Cort van der Linden het wetsvoorstel weer in.


Mede op grond van deze wetsgeschiedenis wordt er in de staatsrechtelijke literatuur algemeen vanuit gegaan dat ‘enz.’ in het grondwettelijk afkondigingsformulier ook ruimte biedt voor de toevoeging ‘bij de gratie Gods’.44

Pas weer vele jaren later, in 1972, stelden de PvdA-Tweede Kamerleden Roethof, Franssen en Van Ooijen aan premier Biesheuvel en aan minister van Justitie Van Agt Kamervragen, waarin zij verzochten om de formule in wetten, amvb’s en andere koninklijke besluiten voortaan achterwege te laten. In dat verband spraken de Kamerleden over:

‘terminologie, die onder de tegenwoordige omstandigheden voor tal van burgers slechts vragen oproept, die voor het functioneren van het staatshoofd niet ter zake zijn en als zodanig meer bron van verwarring dan van verduidelijking vormen’.45
Ter toelichting wezen de vragenstellers nog op de inleiding van de memorie van toelichting bij de Justitiebegroting, waarin minister van Justitie Van Agt had gesteld dat in de wetgeving moet worden gestreefd naar ‘eenvoud van structuur en taal’, om zo ondoorgrondelijkheid en daarmee vervreemding voor justitiabelen te vermijden.46
In hun antwoord erkenden de ministers dat het gebruik van de formule niet was gebaseerd op enig wettelijk voorschrift, maar:

‘Het steunt echter op aanzienlijk meer dan alleen de persoonlijke gevoelens van het op dat moment regerende staatshoofd, t.w. op een eeuwenoude traditie waarin een religieuze opvatting tot uitdrukking wordt gebracht, zoals b.v. ook in ons volkslied. Staatsrechtelijke betekenis is er niet aan verbonden. (...)


De levensbeschouwelijke verscheidenheid van ons volk wordt niet als een beletsel gevoeld voor het handhaven van het gebruik van de woorden “bij de gratie Gods”. De opvatting dat zulks “voor tal van burgers slechts vragen oproept en een bron van verwarring vormt” delen wij niet.’
In 1977 schreef oud-advocaat en NJ-annotator Veegens in het Nederlands Juristenblad een artikel, waarin hij concludeerde dat de formule “bij de gratie Gods” niet meer bij deze tijd past en bepleitte om hem bij de volgende troonswisseling af te schaffen.47
Twee jaar later verwees de PvdA-Tweede Kamerfractie naar dit artikel van Veegens, toen de grondwetswijziging werd behandeld waarmee onder andere het afkondigingsformulier werd gedeconstitutionaliseerd en waarbij in een additioneel artikel werd voorgesteld om het bestaande formulier te handhaven ‘totdat daarvoor een regeling is getroffen’. In het voorlopig verslag bleek die fractie nog steeds van mening,

“dat de formule “bij de gratie Gods” noch voor tal van gelovigen noch voor twijfelaars, noch voor ongelovigen kan dienen als de gemeenschappelijke noemer waaronder hun relatie tot de constitutionele monarchie kan worden gebracht’.48


In de memorie van antwoord op het wetsvoorstel tot grondwetswijziging hielden de betrokken ministers van het kabinet-Van Agt/Wiegel zich op de vlakte:

‘Wanneer de herziene Grondwet in werking is getreden, zal het een zaak zijn voor een nieuw gekozen parlement en een nieuw kabinet om over het gebruik van de naam God in het afkondigingsformulier beslissingen te nemen. Nu wordt voorgesteld de onderhavige formulieren niet meer in de Grondwet op te nemen, maar de – eventueel gewijzigde – vaststelling ervan aan de (toekomstige) wetgever over te laten, menen wij de hier door de leden van de P.v.d.A.-fractie ter sprake gebrachte problematiek thans te kunnen laten rusten.’49

Daarna kwam dit onderwerp, zoals we hiervoor in paragraaf 2.1 zagen, medio jaren tachtig nog aan de orde bij de behandeling van het wetsvoorstel Bekendmakingswet.50


Eind 2009 en begin 2010 werd opnieuw in het Nederlands Juristenblad een debatje over de “gratie Gods” gevoerd. In een bijdrage onder de wat speculatieve titel “In verband met de aanstaande troonswisseling” verdedigde mr. L. Westerhof de formule ‘bij de gratie Gods’.51 Hij noemde die formule ‘nog steeds zinvol omdat zij eraan herinnert dat het Huis van Oranje zich van Godswege geroepen acht en daarom mag optreden bij de gratie Gods’. Voorts merkte hij op dat het Nederlandse koningschap, anders dan het Belgische vorstenhuis, niet berust op volkssoevereiniteit en daarmee dus een andere oorsprong heeft.52

Dit leidde tot reacties van W. van der Burg, hoogleraar rechtsfilosofie en rechtstheorieën, en H. Linthorst, directeur Wetgeving en Juridische Zaken van het ministerie van Economische Zaken. Eerstgenoemde betoogde:

‘Er is geen verwijzing naar God denkbaar die geen aanstoot geeft aan niet-gelovigen of anders-gelovigen. Het is tijd dat deze formule wordt afgeschaft en dat iedere verwijzing naar God verdwijnt. De aanstaande troonswisseling is daarvoor een mooie aanleiding.’ 53
Eind 2010, ruim twee jaar voordat de door Westerhof bedoelde troonswisseling daadwerkelijk aangekondigd zou worden, kwam de discussie weer op in de Tweede Kamer, bij de behandeling van de begrotingen van Algemene Zaken en van de Koning. D66-fractieleider Pechtold diende een motie in om in de aanhef van wetten en koninklijke besluiten voortaan de woorden ‘bij de gratie Gods’ weg te laten.54 In de motie werd ook gevraagd om in de koninklijke boodschap waarmee wetsvoorstellen bij de Tweede Kamer worden ingediend, de slotzin ‘En hiermede bevelen wij U in Godes heilige bescherming’ achterwege te laten. Daarbij werd in de motie overwogen ‘dat het van belang is een zorgvuldige scheiding tussen Kerk en Staat in acht te nemen’, wat zou moeten betekenen ‘dat het doen van godsdienstige uitingen tot het domein van de burger behoort en dat de regering uiterst terughoudend is met het doen van dergelijke uitingen’.

In zijn reactie hierop deed minister-president Rutte, net als zijn voorganger Biesheuvel in 1972, een beroep op de traditie:

”Ik vind het ook mooi dat er elementen in ons staatsbestel zijn die mensen zich doen afvragen: hoe zit dat precies, waar komt het vandaan? Mensen stellen zich daardoor vragen, het zet hen aan het denken. Het “bij de gratie Gods”, de bede in de troonrede en het “God zij met ons” op de 2 euromunten komen voort uit de traditie van eerdere generaties; dat hoort ook bij Nederland, onze joods-christelijke culturele traditie in dit land, onze humanistische en Verlichtingsachtergrond, de kern van onze Grondwet. Dergelijke zaken manifesteren zich in dit soort, op het eerste misschien wat archaïsche, maar toch vaak nog zeer betekenisvolle tradities. Ik vind het zonde om die overboord te gooien.” 55
De motie-Pechtold werd op 25 november 2010 door de Tweede Kamer verworpen. Een minderheid, bestaande uit PvdA, SP, D66, GroenLinks en Partij voor de Dieren, stemde voor.

Ook bij de schriftelijke voorbereiding van de behandeling van de begroting van het ministerie van Veiligheid en Justitie werd dat jaar door de Kamer de vraag gesteld waar de formule ‘bij de gratie Gods’ is vastgelegd en, als dat niet is vastgelegd, waarom hiertoe is besloten. Daarop kwam het niet helemaal juiste antwoord dat dit volgt uit additioneel artikel XIX van de Grondwet.56 Zoals hierboven uiteengezet, staat de formule immers juist nìet in het van kracht gebleven grondwettelijk afkondigingsformulier.


Daarna kwam het onderwerp nog even aan de orde bij de behandeling van de begrotingen van AZ en de Koning op 9 oktober 2012.57

Op 26 juni 2013 stelde de initiatiefneemster schriftelijke vragen aan de minister-president, die deze op 1 oktober 2013 beantwoordde.58 Op de daarin opgenomen argumentatie wordt in paragraaf 3.3 en 3.4 ingegaan.


2.4. Considerans
Al sinds de Grondwet van 1814 maakt het in het toenmalige artikel 81 geregelde afkondigingsformulier onderscheid tussen “De beweegredenen der wet” en “De inhoud der wet”. “Beweegredenen” werd in 1815 ten behoeve van de Franstalige versie vertaald in “Les motifs”. Later werd het gebruikelijk te spreken over de “considerans”.
In 1948 werd in een rapport van de Vereniging voor administratief recht gesteld, dat het meervoud “beweegredenen” aangeeft dat eigenlijk een overzicht van de gedachtengang van de wetgever moet worden gegeven en dat het daarom onvoldoende zou zijn slechts de reden te noemen “waarom men in het algemeen de wettelijke regeling van een zekere materie gewenst acht”. Toch was dat volgens het rapport de praktijk geworden.59
In nr. 7 van de “Richtlijnen voor de wetgevingstechniek” uit 1951 werd voorgeschreven te streven naar “een considerans met materiële inhoud”. Waaldijk leidt uit de samenhang met de toen geldende aanwijzingen ten aanzien van koninklijke besluiten en ministeriële regelingen af, dat in ieder geval gedoeld werd op een considerans die meer doet dan de wenselijkheid van de regeling te vermelden en dat hij over de materiële strekking iets moet bevatten “dat tot goed begrip van de achtergrond der regeling dient”.60
De praktijk was anders. In 1956 concludeerde Groenendaal dat de considerans, gezien de minimale inhoud die de wetgever er aan pleegt te geven, zonder bezwaar kan vervallen.61
Bij de grondwetsherziening van 1983 stelde de regering vast:

“Die beweegredenen komen in de considerans slechts zeer beknopt en vaak alleen maar ten dele naar voren. Een wezenlijke waarborg kunnen wij in artikel 81 op dit punt dan ook moeilijk zien.”

Daarom zag de regering geen rechtvaardiging voor handhaving van de tekst van het wetsformulier in de Grondwet.62

Ingevolge additioneel artikel XIX bleef het formulier van afkondiging – met daarin plaats voor de beweegredenen van de wet – wel vooralsnog ongewijzigd van kracht.


Dat verhinderde de minister-president, “handelende in overeenstemming met het gevoelen van de Raad van Ministers”, niet om in 1984, bij het vaststellen van nieuwe Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek de richtlijn voor de inhoud van de considerans enigszins te versoepelen. In aanwijzing 49 wordt gesteld:

“De considerans is het onderdeel van de aanhef waarin de belangrijkste (curs. v.V.) beweegredenen voor een regeling in het kort worden aangegeven. In een considerans wordt als regel tot uitdrukking gebracht dat het tot stand brengen van een regeling wenselijk is; dat het tot stand brengen van een regeling 'noodzakelijk' is, wordt slechts tot uitdrukking gebracht

indien een hogere regeling dit vereist.

Strekt een regeling tot uitvoering van een verdrag, een besluit van een volkenrechtelijke organisatie en, wat de Europese Gemeenschap betreft, van een verordening, richtlijn, aanbeveling (E.G.K.S.) en dergelijke dan wordt in de considerans hiervan met vermelding van de vindplaats gewag gemaakt.” 63


Waaldijk zag als mogelijke verklaring voor het in 1984 handhaven van de considerans, ondanks “het archaïsche karakter van de considerans” en “hoewel er al jaren eensgezindheid lijkt te bestaan over de overbodigheid van dat instituut”:

De considerans maakt deel uit van een wetsformulier dat nog meer archaïsmen bevat. Dat betekent dat, wanneer men de discussie over het afschaffen van de considerans wil openen, men als vanzelf ook terecht komt bij discussies over gevoelige zaken als de positie van God en koning in het Nederlandse staatsrecht.” 64


Zijn conclusie dat de considerans tot op grote hoogte in onbruik is geraakt, en zonder bezwaar kan verdwijnen, baseerde hij overigens niet alleen op de literatuur, maar ook op een eigen onderzoek in drie jaargangen Staatsblad en in de jurisprudentie.

Daaruit bleek dat het merendeel van de consideransen niet meer doet dan de wenselijkheid of noodzakelijkheid van een bepaalde regeling te constateren en een korte samenvatting van de inhoud van de wet te geven. Zij bevatten slechts bij hoge uitzondering een min of meer volledige motivering van de wet; in termen van artikel 81 Grondwet 1972: “de beweegreden der wet”. Dat artikel is volgens Waaldijk, voor zover het de motivering van wetgeving in de considerans betreft, een dode letter geworden.65

Uit zijn onderzoek in de jurisprudentie concludeerde Waaldijk met betrekking tot Nederlandse rechters:

“slechts bij hoge uitzondering wordt in hun uitspraken betekenis gehecht aan een considerans. En als dat al gebeurt, dan is die considerans vaak nog niet eens het enige fundament van het rechterlijk oordeel. De Hoge Raad heeft bovendien beslist dat een considerans niet gebruikt mag worden als argument om de strekking van een ná de vaststelling van die considerans gewijzigd artikel van die wet beperkt te achten (HR 15-6-1976, NJ 1977, 99).66


Na 1984 werden de Aanwijzingen voor de regelgeving met betrekking tot de inhoud van de considerans verder versoepeld. Aanwijzing 118 luidt thans:

“In een considerans worden de strekking van en, indien daartoe aanleiding is, het motief tot de vaststelling van de wet in hoofdzaak kort weergegeven.”

In de toelichting wordt vermeld:

“Vaak is het voldoende te vermelden dat het wenselijk is ten aanzien van een bepaald onderwerp een regeling te treffen, bij voorbeeld "dat het wenselijk is de bepalingen met betrekking tot de vermelding van de kandidaten op de lijsten voor de verkiezing van de leden van de vertegenwoordigende lichamen te wijzigen". Niet kan echter worden volstaan met bij voorbeeld de overweging "dat het wenselijk is enige wijzigingen aan te brengen in de Kieswet".”


Aanwijzing 119 luidt:

“Strekt een wet tot uitvoering van de Grondwet, een verdrag of een bindende EU-rechtshandeling, dan wel ander besluit van een volkenrechtelijke organisatie, dan wordt dit in de considerans vermeld.”

In de toelichting daarbij wordt onder meer vermeld:

“Deze aanwijzing geeft tevens invulling aan het tegenwoordig in EU-richtlijnen opgenomen voorschrift dat naar de geïmplementeerde richtlijn wordt verwezen in de nationale uitvoeringsbepalingen of bij de officiële bekendmaking van die bepalingen, op een wijze die door de lidstaten wordt vastgesteld.”

  1   2   3   4

  • [Kamerstuknummer] [evt. Rijksnummer tussen haakjes] Voorstel van rijkswet van het lid Van Veldhoven tot
  • Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
  • 2. Historisch overzicht

  • Dovnload 191.35 Kb.